لا تزال المبادىء التي كانت سائدة في الفكر التقليدي تحتل مكاناً مهما في عملية إعداد وتحضير الموازنة، وهذه القواعد أو المبادىء يمكن حصرها فيما يلي :-
أولاً . قاعدة وحدة الموازنة :
يقصد بهذه القاعدة إدراج جميع الإيرادات والنفقات العامة في وثيقة أو موازنة واحدة بدلاً من تعدد موازنات الدولة، ولهذه القاعدة أهدافها وهي :
أ - إن قاعدة وحدة الموازنة يسهل على السلطة التشريعية معرفة محتويات الموازنة. والإطلاع بصورة واضحة على البرنامج المالي للحكومة، مما يجعل الرقابة أكثر فاعلية على النشاط المالي للدولة .
ب - إن الأخذ بقاعدة وحدة الموازنة يعطي للسلطة التنفيذية فكرة واضحة عن الوضع المالي للدولة، ويساعد المهتم والمعني بشؤون الموازنة أن يتعرف على حقيقة المركز المالي للدولة من دون صعوبة، ومعرفة فيما إذا كانت الموازنة تعانى من عجز أو في حالة فائض، وهذا يفوت على الحكومة إخفاء حقيقة الموازنة فيما لو كانت في حالة عجز أو ضائقة أو غير ذلك.
ج - إن قاعدة وحدة الموازنة تفوت على الحكومة فرصة اللجوء إلى القروض بسهولة، ففي حالة تعدد الموازنات يمكن للسلطة التنفيذية أن تلجأ للقرض وتسديد بعض نفقاته من موازناتها المستقلة أو الملحقة والتي لا يعرض بعضها ولا يخضع لرقابة البرلمان، وهذا يعني إضعاف رقابة البرلمان لما تتمتع به بعض هذه الموازنات من استقلالية عن القواعد المالية المعمول بها .
بالرغم من هذه المزايا، فقد خرجت بعض الدول عن قاعدة وحدة الموازنة لأسباب تتعلق بتطور دور الدولة وهيئاتها الرسمية، مما تتطلب إعطاء بعض المرافق الإدارية والاقتصادية استقلالية مالية للقيام بتنفيذ أهدافها بشكل أسهل وأكثر حرية مما لو ارتبطت إيراداتها ونفقاتها بالموازنة العامة للدولة
وهذا يعني أن ظهور بعض المصالح الاقتصادية والاجتماعية للدولة، والتي يصعب إدارتها وتحقيق أهدافها إذا ما ارتبطت بقواعد وأساليب الموازنة العامة للدولة بسبب ما تمر به الموازنة من إجراءات معقدة وطويلة خصوصاً عند مناقشتها من قبل السلطة التشريعية. لذلك سمح ببعض الاستثناءات على قاعدة أو مبدأ وحدة الموازنة بما يتماشى ودور الدولة الجديد وزيادة نشاطها ومصالحها في كافة المجالات، ومن أهم الاستثناءات لهذه القاعدة :
1 - الموازنات المستقلة :
تمنح بعض المؤسسات العامة ميزانيات مستقلة وخاصة المؤسسات المتمتعة بالشخصية المعنية المستقلة عن شخصية الدولة كالمؤسسات العامة أو المرافق العامة ذات الأهداف الاقتصادية أو الاجتماعية أو التعليمية أو المالية ... إلخ. وبذلك فإن هذه المؤسسات لها استقلال إداري ومالي منفصل عن الموازنة العامة للدولة، وغالباً ما يصدر بها قانون أو نظام مستقل يحدد نشؤها وأهدافها واختصاصاتها ونشاطاتها، وتتميز هذه الموازنات بما يلي :
أ - لا تخضع الموازنات المستقلة لأحكام وقواعد وإجراءات الموازنة العامة، ولا لرقابة وإشراف وزارات المالية إلا إذا نص على خلاف ذلك .
ب - لا ترتبط الموازنات المستقلة بتاريخ بداية أو نهاية السنة المالية للموازنة، ولها أحكامها وقواعدها وإجراءاتها المستقلة .
ج - لا تناقشها ولا تعتمدها السلطة التشريعية، وإنما يتم إقرارها واعتمادها من قبل مجلس إدارة المؤسسة أو حسب ما ينص عليه قانونها .
د ـ غالباً ما تمول الموازنات المستقلة نفسها ذاتياً، وتحتفظ بالفائض من الإيرادات وتتحمل العجز الذي يحل بها، وإذا ما تولد فارق من إيراداتها لا يعود للموازنة العامة ولا يوجد ما يمنع من تقديم المنح والإعانات المالية لها من قبل الدولة إلا إذا نص على خلاف ذلك .
وقد أخذ الأردن بهذا النوع من الموازنات كموازنة البنك المركزي الأردني وموازنة الخطوط الجوية الملكية، وموازنة ميناء العقبة وغيرها من المؤسسات التي لها قانون خاص بها وينص على موازنتها .
2- الموازنات الملحقة :
وهي الموازنات التي تتضمن إيرادات ونفقات بعض المصالح والهيئات العمومية التي لها طابع اقتصادي أو تعليمي أو إجتماعي، وتتطلب إدارتها نوع من الحرية في نشاطها واستقلالية في إيراداتها ونفقاتها عن الموازنة العامة للدولة، ولكن تلحق
حساباتها مع الموازنة العامة بشكل منفصل عن الموازنة العامة
أي بمعنى آخر تتمتع هذه الموازنات بجداول مستقلة تحتوي على إيرادات ونفقات المرافق أو المؤسسة العامة، وهي حداول منفصلة عن جدول الموازنة العامة، إلا أنه عند المناقشة والإقرار والمصادقة ترفق مع جدول الموازنة العامة في جدول منفصل هذه المؤسسات تعطي نوع من الاستقلال المالي لتخليصها من بعض القواعد والإجراءات التي قد تعيق نشاطها. ومن أهم مميزاتها :-
أ - تخضع الموازنات الملحقة للأحكام والقواعد المالية التي تخضع لها موازنة الدولة. وإنما تخصص لها جداول خاصة بها منفصلة عن إيرادات ونفقات الموازنة التي تدرج في جدول الموازنة الذي يحتوي على نفقات وإيرادات غالبية الوزارات والمصالح الحكومة، باستثناء المصالح التي تتمتع بموازنات ملحقة، ولهذا فإن ذمتها المالية منفصلة عن الموازنة العامة للدولة .
ب - ترتبط الموازنات الملحقة بنفس إجراءات الموازنة العامة، من حيث الاعداد والتحضير، ولكن يتم اعدادها من قبل مرافقها وتناقش من قبل وزارة المالية بشكل منفصل وبعدها تلحق بجداول منفصلة عن الموازنة العامة. ويرفع الاثنين معاً إلى مجلس الوزراء للإقرار وإلى المجلس التشريعي للمصادقة كلاً على انفراد.
وبهذا فإنها تتقيد ببدء وإنتهاء السنة المالية مثلما تخضع له الموازنة العامة . ومن الموازنات الاستثنائية الأخرى، الموازنات غير العادية، والتي تهدف إلى مواجهة الظروف الطارئة التي تمر بها البلاد كنفقات المشاريع الاقتصادية الاستثنائية ونفقات الحروب والكوارث .
ويمكن إدراج الموازنات المؤقتة ضمن هذا النوع من الموازنات الاستثنائية والتي تستخدم في حالة عدم اعتماد الموازنة العامة من قبل المجلس التشريعي ووجود بعض المشاكل فيصار الى إصدار موازنة مؤقتة لتسيير عجلة الإدارة الحكومية لحين المصادقة على الموازنة العامة أو لحين إزالة الفتور السياسي الذي قد يحدث بين السلطة التشريعية والحكومة .
ومن الموازنات الأخرى ما يسمى بموازنة " الحسابات الخاصة"، وهي موازنة تهتم بالتأمينات والودائع التي تدخل خزينة الدولة وتسترد منها بعد مرور فترة زمنية قد تكون أكثر من سنة أي أنها تدخل كإيراد مؤقت إلى الخزينة ثم تخرج منها وتعاد إلى أصحابها حسب المدة المحددة، فهي ليست نفقات نهائية كالقروض والسلف التي تمنحها الدولة للمواطنين والتي سترد قيمتها إلى الخزانة العامة، أو قد تكون إيرادات تدخل إلى خزينة الدولة على أمل استردادها وإعادتها إلى أصحابها، كالتامينات التي يدفعها للدولة المتعهدون والمقاولون فهذه النفقات والإيرادات أما أن تدخل إلى الخزنة العامة أو أنها تخرج منها، وفي كلا الحالتين تكون بشكل مؤقت ولهذا فإنها لا تعتبر نفقات وإيرادات نهائية، ولا يمكن إدراجها ضمن موازنة الدولة (1) .
ثانياً - قاعدة شمولية (عمومية) الموازنة :
إذا كانت قاعدة وحدة الموازنة تتطلب إعداد وثيقة واحدة للموازنة وليست عدة وثائق تؤدي إلى تعدد الموازنات، فإن قاعدة شمولية أو عمومية الموازنة يقضي بإدراج كافة الإيرادات وكافة النفقات في موازنة واحدة دون إجراء أي استنزال أو مقاصة ما بين الإيرادات والنفقات أي دون طرح الانفاق العام من الإيراد العام كما كان معمولاً به في السابق، حيث كان مفهوم «الموازنة الصافية» هو السائد آنذاك والذي يعرف بإسم طريقة المقاصة أو الحسم أي إجراء مقاصة بين إيرادات ونفقات كل وزارة أو مصلحة عامة، بحيث لا يظهر في الموازنة سوى الرصيد الصافي، الذي يكون إما في حالة عجز أو فائض .
إن الأخذ بقاعدة شمولية الموازنة يؤدي إلى فوائد منها :
1 - مراقبة إجمالي الإيرادات والنفقات العامة بشكل سهل وبسيط بالنسبة للسلطة التشريعية، ويجعل هذه الأخيرة على دراية وعلم بطبيعة وحجم النفقات والايرادات لكل مرفق من مرافق الدولة، وهذا مما يسهل على السلطة التشريعية الرقابة الفعالة وعدم السماح للحكومة بإخفاء أي نوع من الإيراد والإنفاق بل يظهر الموازنة بحجمها الحقيقي .
2- إن الأخذ بقاعدة شمولية الموازنة يؤدي إلى منع المغالات بالإتفاق وترشيد الاتفاق الحكومي وعدم الإسراف والتبذير في النفقات العامة وبالنتيجة يؤدي إلى حسن إدارة الأموال العامة. حيث أن إدراج جميع النفقات والإيرادات يعتبر بمثابة رقابة داخلية على الوزارات والمرافق العامة بحيث لا تجد مرافق الدولة وسيلة لإخفاء الإيراد والإنفاق، وهو ما يمكنها عمله فيما لو اعتمدت أسلوب المقاصة أو الحسم (2) .
إن الأخذ بقاعدة شمولية أو عمومية الموازنة يحمل معه أمرين على ما يبدو، وهما مبدأ عدم تخصيص الايرادات، ومبدأ تخصيص الإعتمادات .
أ - مبدأ عدم تخصيص الإيرادات: يقصد بهذه القاعدة عدم تخصيص إيراد معين لتغطية نفقة معينة بالذات، فمثلاً ما يتأتى من حصيلة إيراد ضريبة معينة لا يجوز أن يصرف لسد نفقة إدارية أو إجتماعية، ولهذا فإن الهدف من هذه القاعدة هو تحصيل الإيرادات كافة لسد وتغطية النفقات جميعاً .
ب ـ تخصيص الاعتمادات: يقصد بقاعدة تخصيص الاعتماد، تخصيص مبالغ محددة لكل وجه من وجوه الإنفاق العام، أي بمعنى آخر أن النفقات العامة تفصل في توزيعها وتخصص في الموازنة العامة، ولا تدرج بشكل إجمالي، وبذلك فإن الحكومة تكون ملزمة في الاعتمادات والسير ضمن تفصيل وتوزيع النفقات عند انفاقها وحسب حدود وإجازة السلطة التشريعية .
ثالثاً ـ مبدأ أو قاعدة سنوية الموازنة :
تأخذ الكثير من الدول بقاعدة سنوية الموازنة والتي يقصد بها أن سريان العمل بالموازنة العامة يجب أن يكون لمدة سنة قادمة، لأسباب واعتبارات مالية واقتصادية وتقنية وسياسية :
1 - فمن الناحية المالية :
إن الموازنة العامة تتعلق بإيرادات ونفقات تقديرية عن سنة مالية قادمة، فلو اختيرت الفترة لأكثر من سنة فقد لا تكون التخمينات دقيقة، ويصعب التكهن بها لتباعد الفترة بين التقدير والتنفيذ الفعلي. كذلك يصعب وضعها وتقديرها لفترة أقل من سنة حيث تؤدي إلى إرباك واضطرابات في برنامج الدولة المالي ونشاطها، كما يؤدي إلى إرهاق السلطتين التنفيذية والتشريعية لقصر المدة الزمنية في إعداد وتحضير ومناقشة ومصادقة الموازنة، وفضلاً عن ذلك إلى عدم استقرار في سير المرافق العامة وارباك العجلة الإدارية للدولة (3) .
2 - ومن الناحية الاقتصادية :
إن المفهوم الحديث للموازنة العامة أصبح يرتبط بالدورة الاقتصادية للبلد، وبالتالي
يجب مراعاة الوضع الإقتصادي بشكل عام عند إعداد وتحضير موازنة الدولة فإذا ما وضعت الموازنة العامة لمدة أقل أو أكثر من سنة فقد لا تكون فعالة في التأثير على الدورة الإقتصادية، حيث أن بعض الأزمات الاقتصادية لا يمكن معرفتها أو ظهورها بشكل واضح إلا بعد مرور فترة أطول من سنة مما يصعب على الموازنة أن تتكيف مع الدورة الاقتصادية بشكل دقيق وصحيح .
إضافة الى أن التنبؤات والتقديرات لنفقات وإيرادات الموازنة قد تكون بعيدة عن الواقع وهذا ما يجعلها في تبعية للتأثيرات الاقتصادية التي غالباً ما تطور فترتها فيؤدي ذلك إلى إرباك عمل الموازنة ودورها الفعال في إيجاد بعض الحلول المستعجلة المعالجة الأزمات الاقتصادية الآنية والتخفيف منها . وعليه فإن سنوية الموازنة تكون أفضل وأكثر استعداد لمعالجة هذه الأزمات خلال السنة الواحدة منه إذا ما كانت أقل أو أكثر من سنة
3- ومن الناحية التقنية :
إن الأخذ بقاعدة سنوية الموازنة ( من أعداد وتحضير ومناقشة ومصادقة ...)
تتطلب وقتاً وجهداً كبيرين يصعب القيام بهما في فترات زمنية قصيرة أقل من سنة وإذا كانت الفترة أكثر من سنة فإننا نكون أمام مشاكل فنية تتعلق بصعوبة التقدير والتخمين والتحضير للإيرادات والنفقات عن سنوات قادمة، كما أن التحضير لمدة أكثر من سنة يولد ارباك في العمل لكثير من المرافق والمصالح العمومية ويجعلها بعيدة عن الواقع في توقعاتها كما أن واضعي الموازنة من خبراء وفنيين يكون عملهم صعب في حين يكون عملهم أدق وأسهل لو كان تقدير الموازنة وتحضيرها لمدة سنة واحدة .
ونضيف إلى ذلك أن جباية بعض الإيرادات العامة الناجمة عن الضرائب المباشرة (كالضريبة على الدخل )وغيرها تفرض وتجبى إيراداتها في سنة، وبمعنى آخر أن بعض الإيرادات ترتبط بمواسم ودورات تكتمل في فترة السنة ويصعب التنبؤ بها وتقديرها عندما تكون لفترة تزيد عن السنة .
4- من الناحية السياسية :
الأصل أن قاعدة سنوية الموازنة تهدف إلى فعالية وضمان رقابة السلطة التشريعية على مالية الدولة ومركزها ومراقبتها سنوياً، وذلك لأهمية محتويات الميزانية.. ولكي تستطيع السلطة التشريعية إلى بسط رقابتها بطريقة منظمة من جهة، ولأجل أن لا تبالغ السلطة التنفيذية من جهة أخرى في تقديراتها إذا ما زادت الفترة على السنة حيث تضعف الرقابة البرلمانية .
وجهت إلى مبدأ سنوية الميزانية عدة إنتقادات منها ما هو تقني، في أن هنالك بعض القرارات المالية التي تخص جانب الإنفاق لا يمكن تنفيذها لفترة سنة وإنما يحتاج تنفيذها لفترة أطول من سنة (كقرارات الإنشاء والتعمير والتعليم...) والتي تحتاج لسنوات متعددة .
ومن هذه الانتقادات ما هو اقتصادي، حيث يرى بعض الكتاب أن بعض النشاطات الإقتصادية لا يمكن أن تعطي دورها الفاعل خلال السنة، إذا ما أردنا استخدام الموازنة العامة كوسيلة للتأثير على الاقتصاد، لكون أن مفردات الموازنة وتأثرها وتأثيرها يحتاج لفترة أطول من سنة حتى يمكن معرفة هذه الآثار في الاقتصاد .
ومنها ما هو سياسي، إذ أن انتخاب البرلمان عادة ما يتم لفترة زمنية تتراوح ما بين (4 - 5) سنوات، في حين أن عمل الحكومة الموازنة يكون لفترة سنة واحدة. ويرى هؤلاء أن من الأفضل منطقياً تطابق فترة الموازنة مع فترة الانتخاب وجعل الموازنة سارية مع فترة ولاية البرلمان (4) .
وبالرغم من هذه الانتقادات يبقى مبدأ سنوية الموازنة قائما على الأقل ظاهرياً، وتفضل تطبيقه بشكل مرن .
طرأت بعض الاستثناءات على قاعدة سنوية الموازنة وذلك بوضع ميزانيات لمدة أقل أو أكثر من سنة، كحالة وجود ظرف استثنائي ( حرب أو زلزال أو فيضان ...) أو لتغطية نفقات غير عادية طارئة فتلجأ الدولة إلى إصدار موازنة لمدة أقل من سنة
فمثلاً تلجأ الدولة إلى موازنات أقل من سنة عندما تحدث مشاكل سياسية بين السلطتين التشريعية والتنفيذية تؤدي إلى تأخير المصادقة على الميزانية أو قد تتأخر الحكومة من تقديم مشروع الموازنة لأسباب تقنية ومالية وغيرها، ففي جميع هذه الحالات يصار إلى إصدار موازنات شهرية مؤقتة ريثما تتم الموافقة على الموازنة العامة الجديدة .
ومن حالات وضع الموازنات لمدة أكثر من سنة والتي تحدث عندما توجد بعض النفقات والإيرادات المتكررة والثابتة، والتي لا تحتاج إلى إذن أو ترخيص سنوي من السلطة التشريعية (كحالة الاعتمادات الثابتة) أو قد توضع الموازنة لمدة أكثر من سنة كموازنة المنهاج الاستثماري ( الخطة الاقتصادية القومية ) والتي يستغرق تنفيذها عدة سنوات وتسمى بالخطط الاقتصادية الثلاثية أو الخمسية .
رابعاً - قاعدة توازن الموازنة :
يتصرف مبدأ توازن الموازنة في الفكر المالي التقليدي إلى توازن حسابي بين النفقات والإيرادات العامة واستمرارية هذا التوازن بشكل دوري ومنتظم. واعتبرت هذه القاعدة جزءاً من القانون المالي. حيث لابد من التوازن الحسابي بين كم النفقات وكم الإيرادات، مما يعني إستخدام الإيرادات لتغطية النفقات العامة .
ولذلك لا يمكن للدولة أن تلجأ إلى الإيرادات غير العادية (القروض والإصدار) لتغطية نفقاتها العامة وانما عليها الاعتماد على الايرادات العادية فقط في تمويل النفقات العامة وبالتالي لا يجوز أن تزيد نفقاتها على إيراداتها. لذلك على الدولة أن تستخدم ما لديها من ايرادات ضريبية فقط ولا ينصح باللجوء الى الإيرادات غير العادية. مما يتوجب على الدولة حسب المفهوم التقليدي أن تقوم بتقدير دقيق لنفقاتها وإيراداتها واحترام مبدأ توازن الموازنة حسابياً ورقمياً قدر الإمكان. ظل هذا المفهوم معمول به، ولكن بشكل مرن يتماشى ومفهوم المالية الحديث .
يتوضح لنا أن توازن الموازنة يبقى مؤشراً وهدفاً ضمنياً للعديد من الموازنات فغالباً ما تسعى إليه موازنة الدولة، ولكن ليس على حــســاب مـفـهـوم التوازن الاقتصادي، فلا ضير في مثل هذه الحالة أن يتحقق توازن مالي وإلى جانبه توازن إقتصادي، الأمر الذي يتطلب من واضعي الموازنة مراعاة أهداف الاقتصاد والمجتمع بالإضافة الى مراعاء الهدف المالي للموازنة .
وعليه لابد من تبويب الموازنة ووضع خطوطها الأساسية بما يتماشى والنشاط الاقتصادي المطلوب في الاقتصاد القومي بطريقة تهدف إلى تحقيق الاستقرار الاقتصادي، وتقليص الظواهر المائية والإقتصادية السلبية التي يعاني منها الاقتصاد. كمنع التضخم والركود قدر الامكان بقصد اعطاء الموازنة دور فعال من خلال مفرداتها النفقات والإيرادات وصولاً للتأثير بالوضع الاقتصادي القائم ومعالجة الظواهر الاقتصادية السيئة .
أن تحقيق ذلك التوازن يمكن أن يعطي ثماره إذا ما راعى واضعوا الموازنة بعض الأهداف الاقتصادية الضرورية عن طريق تشجيعهم للإنفاق الخاص، وزيادة النفقات العامة، وتخفيض الضرائب على الأفراد كل هذه الإجراءات التي يعمل بها . هي محاربة الكساد الذي يعتبر أحد المظاهر الإقتصادية السيئة. وذات الشيء إذا ما أرادوا محاربة التضخم وغيرها من الظواهر الاقتصادية، بحيث تستخدم الوسائل المالية (النفقات والإيرادات ) لتحقيق الاستقرار الاقتصادي ومعالجة الازمات الاقتصادية .
وبهذا الأمر نستطيع أن نقول أن قاعدة توازن الموازنة يجب أن تعمل في إطار التوازن الاقتصادي مع عدم نسيان دور هذه القاعدة وفي جعل الموازنة أيضاً هي موازنة توازن اقتصادي ومالي في آن واحد .
______________
1- د. أعاد علي حمود المالية العامة والتشريع المالي الكتاب الأول 1989 ، ص 132
2-L, Philip, op. ccl. p. 283 - 288 ets.
3-M. Duverger, op. cit, p. 179 ets.
4-Fr. Herry, "Quelque Consideration Sules Budget"
L. Philip. "Quelque", op. cet, p. 290. "Revue Socialism", Marsil, 1959, p. 203.

مواضيع ذات صلة

وعاء ضريبة المبيعات

نطاق سريان الضريبة

نطاق سريان الضريبة

مفهوم مبدأ عدم رجعية القانون الضريبي وأهم الاستثناءات التي ترد عليه

مفهوم عدم رجعية القوانين الضريبة

مفهوم جباية دين الضريبة

مفهوم الموازنة العامة

مفهوم المالية العامة في الإسلام

معنى الرسم ومفهومه

معايير تمييز أموال الدولة العامة عن أموال الدولة الخاصة

ماهية التسوية الصلحية في القانون الضريبي

فرض الضريبة وتحصيلها