إجراءات التشريع في ظل دستور 2005 وأثرها في مكافحة ظاهرة الفساد الإداري
المؤلف:
صباح عبد الكاظم شبيب الساعدي
المصدر:
دور السلطات العامة في مكافحة ظاهرة الفساد الإداري في العراق
الجزء والصفحة:
ص199-205
2025-11-04
43
بما أن النظام السياسي في العراق بموجب دستور 2005 هو نظام برلماني (1) ، فأن السلطة التشريعية في الأنظمة البرلمانية تتكون من:
أولاً : البرلمان: وهو المجلس المنتخب وعضو التشريع الأصيل حيث أن مشاركة الناخبين أو رئيس الدولة في مجال التشريع يعتبر أمراً مكملاً لاختصاص البرلمان، ولهذا يقوم النظام النيابي على أسس منها(2):
1- تشكيل البرلمان عن طريق الانتخاب من قبل الشعب السياسي.
2- تجديد البرلمان بعد فترة زمنية محددة في الدستور أو القانون.
3- اعتبار عضو المجلس النيابي ممثلاً للشعب كله لا لدائرته الانتخابية.
4- استقلال البرلمان عن الناخبين مدة نيابته.
كما أن الأنظمة السياسية تتفاوت بشأن تنظيم البرلمان بين اتجاهين هما نظام المجلس الواحد أو نظام المجلسين، ولذلك فأن نظام المجلس الواحد يقوم على استئثار المجلس بالعمل التشريعي حيث أن الناخبين ينتخبون نواباً عنهم يشكلون مجلساً واحداً يمارس الاختصاصات المقررة في الدستور وأهمها (الوظيفة التشريعية والرقابة على أعمال السلطة التنفيذية) (3). وقد اقر دستور 2005 فكرة المجلسين لكنه أرجأ تشكيل المجلس الاتحادي في الوقت الحاضر (4)، أما الآن فمجلس النواب هو الذي يمارس هذه الصلاحيات المذكورة بموجب المادة 61 من الدستور، والمادة /1 من النظام الداخلي للمجلس(5).
ثانياً رئيس الدولة كعضو تشريعي
إذا كانت المجالس النيابية هي الهيئة التشريعية الأصلية وفقاً للقواعد الدستورية المتعارف عليها فأن بعض الأنظمة السياسية قد جعلت دور المجلس النيابي ثانوياً ووضعت الكلمة النهائية في مجال التشريع بين يدي رئاسة الدولة، ولهذا نصت دساتير هذه الأنظمة على الحقوق التي يمارسها رئيس الدولة في مجال التشريع وهي حقوق الاقتراح والاعتراض والتصديق و الإصدار، وهناك حالات أفردت فيها معظم دساتير الدول دوراً مهما لرئيس الدولة في ممارسة العمل التشريعي(6).
فقد نص الدستور الأمريكي في م/1 ف/ 7 بأن (.... كل مشروع .... يجب أن يصبح قانوناً أن يقدم إلى رئيس الولايات المتحدة فإذا أقره أمضاه وإذا لم يقره أعاده مع اعتراضاته إلى المجلس الذي صدر منه) .
وكذلك الدستور المصري لسنة 1971 في مادة 112/ التي نصت على أن: (... لرئيس الجمهورية حق إصدار القوانين أو الاعتراض عليها)، وهذا ما أكده دستور 2005 في المادة / 73 - ....
من هنا تنصرف الوظيفة التشريعية للبرلمان إلى وضع القوانين أساسا، وهذه الوظيفة هي التي تجعل البرلمان من أهم سلطات الدولة باعتباره ممثل الأمة والمعبر عن إرادتها ولأنه الذي يسن القوانين ويعدلها ويلغيها ومن الضروري موافقته على كل مشروعات القوانين التي تقدمها إليه السلطة التنفيذية، يضاف إلى ذلك أن تنفيذ سياسة الحكومة يتوقف عادة على ثقة البرلمان وأن القوانين هي التي تحدد مجالات النشاط الحكومي، كما أن مبدأ المشروعية يقيد قدرة السلطة التنفيذية على تعديل هذه القوانين من تلقاء نفسها، وإن كانت تستطيع - فقط - أن تحدد تطبيقها، كذلك فإن السلطة القضائية لا تطبق إلا القوانين التي تقرها السلطة التشريعية (7). وتختلف الطرق التي تؤدي إلى وضع القانون موضع التشريع، فقد يكون مشروعاً من قبل السلطة التنفيذية، أو مقترحاً من عدد من النواب أو من إحدى لجانه، ولا يتحول المشروع أو المقترح إلى قانون إلا بعد مروره بمراحل تكاد تكون واحدة في معظم الأنظمة البرلمانية وهي كما يأتي:
الفرع الأول: مرحلة الاقتراح Suggestion Phase
لقد أقرت معظم الدساتير لأعضاء البرلمان حق اقتراح مشروعات القوانين على أساس أنه هو العضو الأصيل في التشريع، ولكن بعض الدساتير تجعل اقتراح المشروعات القانونية شركه بين الحكومة والبرلمان. وبالرغم من كل هذا فأن كثيراً من مشروعات القوانين هي ذات مصدر حكومي وبالتالي أصبح دور البرلمان يقتصر على إقرار هذه المشروعات التي تقدمها الحكومة بعد أن تقتنع بالأسس التي تقوم عليها تلك التشريعات وهذا ما أكدته م/ 109 من الدستور المصري لسنة 1971 و م/ 62 من دستور العراق المؤقت لسنة 1970 الملغى (8) أما دستور 2005 فقد أعطى حق اقتراح مشروعات القوانين لرئيس الجمهورية ومجلس الوزراء مشتركين في المادة /60(9) ، وتكون مقترحات القوانين من مجلس النواب(10).
وبذلك يكون الدور الأهم للسلطة التنفيذية في اختيار مشروع القانون وأهميته في مرحلة ما لتقديمه الى مجلس النواب، وبهذه المناسبة ندعو الحكومة الى تقديم مشروع قانون لمكافحة الفساد الإداري، يتضمن الحالات التي تعتبر فساد إداري وطرق معالجتها، والعقوبات المترتبة على جرائم الفساد الإداري، والجهات والمحاكم المختصة لتنفيذ ذلك.
الفرع الثاني: مرحلة المناقشة والتصويت Discussion &Voting Phase
كي يصبح المشروع قانوناً لا بد أن يناقشه البرلمان ويوافق عليه، سواء كان متكوناً من مجلس واحد أو مجلسين، حيث تتم إجراءات المناقشة والتصويت على مشروعات القوانين طبقا للنظام الداخلي للبرلمان والقاعدة العامة في التصويت هي الأغلبية المطلقة أو البسيطة للموافقة (11) على القانون ما لم يقرر الدستور غير ذلك صراحة، ذلك أن بعض الدساتير تتطلب الإقرار بعض القوانين الهامة الأغلبية النسبية(12). وفيما يخص إجراءات التشريع في مجلس النواب، فعند ورود مشروعات القوانين المقدمة من السلطة التنفيذية الى المجلس يحيلها رئيس المجلس الى اللجان المختصة لدراستها وأبداء الرأي فيها قبل عرضها على المجلس لمناقشتها على ان يجري ذلك بحضور ممثل عن اللجنة مقدمة المشروع (13). ولكل عضو في اللجنة عند النظر في مشروعات القوانين أن يقترح التعديل بالحذف أو الإضافة أو التجزئة في المواد فيما يعرض من تعديلات ويجب أن يقدم التعديل مكتوباً لرئيس اللجنة قبل الجلسة التي ستنظر فيها المواد التي يشملها التعديل بأربع وعشرين ساعة على الأقل(14). وللجنة القانونية في المجلس دور في هذا المجال، الا أنها تعاني من بعض المشاكل التي تعيق عملها حسبما صرح رئيس المجلس الدكتور محمود المشهداني، والذي اضاف بأن اللجنة يؤشر عليها بعض النقاط منها أن الكفاءات فيها معطلة وكثرة الغيابات لقسم من أعضائها(15).
تبدأ المداولة بمناقشة المبادئ والأسس العامة للمشروع اجمالاً ، فإذا لم يوافق المجلس على المشروع من حيث المبدأ بأغلبية عدد أعضائه عد ذلك رفضاً للمشروع (16) . ينتقل المجلس بعد الموافقة على المشروع من حيث المبدأ إلى مناقشة مواده مادةً بعد تلاوة كل منها، ويؤخذ الرأي في كل مادة على حدة ثم يؤخذ الرأي على المشروع في مجموعه بعد اكتمال تلاوة مواده كاملة (17). بعد الانتهاء من مناقشة المادة والاقتراحات بالتعديلات المقدمة بشأنها يؤخذ الرأي على هذه الاقتراحات بالتعديلات أولاً، ويبدأ بأوسعها مدى وأبعدها عن النص الأصلي، ثم يؤخذ الرأي بعد ذلك على المادة بمجموعها (18). فإذا قرر المجلس حكماً في إحدى المواد من شأنه إجراء تعديل في مادة سبق أن وافق عليها، فله أن يعود لمناقشة تلك المادة، وكذلك يجوز له إعادة المناقشة في مادة سبق إقرارها إذا أبديت أسباب جديدة قبل انتهاء المداولة في المشروع وذلك بناء على طلب الحكومة أو رئيس اللجنة أو خمسين عضواً من أعضاء المجلس (19).
ولا يصوت على مشروع القانون قبل مضي أربعة أيام على الأقل من انتهاء المداولة فيه بعد أن يُقرأ قراءة أولى ثم يقرأ قراءة ثانية بعد يومين على الأقل وبعد استلام المقترحات التحريرية بتعديله ثم اجراء المناقشة عليه (20).
ويجري التصويت عادة بعد القراءة الثانية لمشروع القانون وينتهي التصويت بحصول الموافقة على مشروع القانون أو رفضه أو تأجيل النظر فيه، وكثيراً ما يحدث عدم الاتفاق على تمرير مشروع قانون معين بسبب المواقف السياسية للكتل البرلمانية التي تحول دون ذلك، مثال ذلك مشروع قانون النفط والغاز الاتحادي الذي للمناقشة منذ أكثر من سنة ولم يجري التصويت عليه.
طرح إن مرحلة المناقشة والتصويت من أهم المراحل، ذلك أنه اذا وافق البرلمان على مشروع القانون فأنه يجد طريقه الى مرحلة الإصدار وهذا يعني إنجازاً للبرلمان وأداء لدوره المطلوب وكل ما كان البرلمان فعالاً كانت التشريعات التي يصدرها كثيرة، وفيما يتعلق بوضع العراق الحالي فأنه بحاجة الى إعادة النظر في التشريعات السابقة بهدف تعديلها أو إلغائها، وكذلك تشريع قوانين جديدة يتطلبها الظرف الراهن مثل . القوانين التي تكافح الفساد. ـــــ ويبدو أن الوضع السياسي له الأثر على فاعلية مجلس النواب، فقد لاحظنا في الآونة الأخيرة زيادة نسبة القوانين التي وافق عليها، خاصة بعد بدء العمليات الأمنية في محافظات البصرة وبغداد والموصل وميسان، على عكس الفترة الماضية والتي كان فيها الوضع السياسي وكذلك الأمني غير مستقرين، فقد كانت القوانين التي يوافق عليها قليلة لا تتناسب ودوره التشريعي المطلوب.
الفرع الثالث: مرحلة الإصدار Issue Phase
بعد موافقة البرلمان على مشروع القانون فأنه لا يصبح قانوناً نافذاً إلا بعد مصادقة رئيس الدولة عليه ونشره في الجريدة الرسمية، لكي يتحقق العلم به فيصبح قانوناً واجب التنفيذ من قبل السلطة التنفيذية، لهذا فان امتناع رئيس الدولة عن التصديق على القوانين المقرة يعتبر اعتراضاً توقيفياً وذلك لأن رئيس الدولة هو المعبر عن إرادة الطبقة الحاكمة فإذا مضت المدة المحددة دون أن يستعمل حقه في الاعتراض فأنه يعتبر مصادقاً على القانون ضمناً (22).
ولكن إذا تبين له أن البرلمان قد اقر مشروع قانون لا يحقق المصلحة العامة فأنه يطلب مراجعة مشروع القانون من قبل البرلمان مرة أخرى، ولهذا حددت دساتير بعض الدول طريقة للتغلب على معارضة رئيس الدولة وذلك بمناقشة مشروع القانون مرة ثانية من قبل البرلمان ولا يتم نفاذه إلا بعد إقراره من قبل البرلمان بأغلبية معينة (23).
وهذا ما اخذ به دستور 2005 في المادة /138/ خامساً التي نصت على ما يأتي:
ب- في حالة عدم موافقة مجلس الرئاسة، تعاد القوانين والقرارات الى مجلس النواب لإعادة النظر في النواحي المعترض عليها والتصويت عليها بالأغلبية وترسل ثانية الى مجلس الرئاسة للموافقة عليها.
ج - في حالة عدم موافقة مجلس الرئاسة على القوانين والقرارات ثانية خلال عشرة ايام من تاريخ وصولها اليه تعاد الى مجلس النواب الذي له ان يقرها بأغلبية ثلاثة اخماس عدد اعضائه، غير قابلة للاعتراض ويعد مصادقا عليها (24). وهنا تبرز مسألتان:
الأولى: أن موافقة مجلس الرئاسة يجب أن تكون بالإجماع استناداً الى المادة 138 من الدستور (25) وهذا يعني أن رفض أي عضو من أعضاء مجلس الرئاسة يعتبر القانون مرفوض (26) ، وبذلك يكون مجلس الرئاسة هو السبب في عدم إصدار القانون الذي قد يراه في غير المصلحة العامة، ولكن قد يكون تأخير القانون في غير المصلحة العامة خصوصاً القوانين ذات الضرورة الملحة التي تكافح الظواهر السلبية ومنها ظاهرة الفساد الإداري. وهنا يبدأ دور مجلس النواب من جديد في التصويت على القانون وإصداره بالأغلبية المنصوص عليها في م/138/ خامساً ج، ولكن قد لا يتمكن المجلس من تحقيق هذه النسبة لعدم التوافق السياسي أو لعدم اكتمال النصاب، وبهذا يكون مجلس النواب ومجلس الرئاسة قد اشتركا في تعطيل تشريع القانون. الثانية: عدم اكتمال النصاب في مجلس النواب المنصوص عليه في المادة 59 (27) ، وهذه المشكلة كثيراً ما تحدث وآخر ذلك ما أعلن من قناة العراقية الفضائية عن عدم اكتمال النصاب اللازم في المجلس للتصويت على مشروعات القوانين التي نقضها مجلس الرئاسة وأعادها الى المجلس (28). وبذلك يتبين لنا أن الوظيفة التشريعية الأساسية هي بيد مجلس النواب وهذا ما يرتب عليه دوراً كبيراً في تشريع القوانين وخاصة التي تكافح ظاهرة الفساد الإداري وبما أن المرحلة الأولى مرحلة اقتراح مشروعات القوانين من اختصاص الحكومة، والمرحلة الأخيرة مرحلة الإصدار من اختصاص مجلس الرئاسة، إذن تكون مرحلة المناقشة والتصويت من اختصاص مجلس النواب، وهي المرحلة المهمة في معرفة وتحديد أهمية مشروع القانون المطروح للمناقشة وضرورته في فترة أو وقت معين، وكثيراً ما يرفض المجلس مشروع قانون في ظرف معين، ثم يوافق عليه في ظرف آخر بعد إجراء التعديلات عليه أو بعد اتفاق القوى السياسية الممثلة في المجلس، لهذا يكون دوره في وضع تشريع يعالج الظواهر السلبية في غاية الأهمية، ومنها ظاهرة الفساد الإداري، حيث تبرز أهمية هذا القانون في الوقت الحاضر نظراً لاستشراء الفساد في جميع مفاصل الدولة.
وإذا نظرنا إلى التشريعات العراقية السابقة النافذة وغير النافذة، لم نجد تشريعاً خاصاً يعالج هذه الظاهرة بالتحديد، وربما يعود الأمر إلى أن هذه الظاهرة لم تكن بالمستوى والخطورة الحاليين، ما عدا بعض التشريعات المتفرقة والتي كانت على شكل قوانين أو قرارات تعالج جانباً من جوانب هذه الظاهرة (29).
______________
1- أنظر م 1 التي نصت على أن (جمهورية العراق دولة إتحادية واحدة مستقلة ذات سيادة كاملة، نظام الحكم فيها جمهوري نيابي (برلماني) ديمقراطي........)
2- أنظر د. كطران زغير نعمة، ص66.
3- للمزيد انظر الكتيب الدستوري، اعداد طلاب كلية القانون في جامعة (ييل) الأمريكية، 2004. ص 25.
4- نصت المادة 136 من الدستور على أن يؤجل العمل بأحكام المواد الخاصة بمجلس الاتحاد اينما وردت في هذا الدستور الى حين صدور قرار من مجلس النواب بأغلبية الثلثين وفي دورته الانتخابية الثانية التي يعقدها بعد نفاذ هذا الدستور.
5- نصت هذه المادة على أن مجلس النواب هو السلطة التشريعية والرقابية العليا ويمارس , الاختصاصات المنصوص عليها في المادة 61 من الدستور والمواد الأخرى ذات الصلة.
6- أنظر د. كطران زغير نعمة، مصدر سابق 68
7- أنظر د. علي الصاوي، مصدر سابق، ص8.
8- أنظر د. كطران زغير نعمة، مصدر سابق، ص 70.
9- نصت هذه المادة في أولاً على أن مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء.
10-. أنظر. ثانياً من نفس المادة التي نصت على أن مقترحات القوانين تقدم من عشرة من أعضاء مجلس النواب, أو من إحدى لجانه
11- نصت م/59/ثانياً من الدستور على أن تتخذ القرارات في مجلس النواب بالأغلبية البسيطة بعد تحقق النصاب ما لم ينص على خلاف ذلك.
12- أنظر م/ 61 رابعاً من الدستور التي نصت على أن تنظيم عملية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، بقانون يسن بأغلبية ثلثي اعضاء مجلس النواب.
13- م 128 من النظام الداخلي لمجلس النواب.
14- م 129 من النظام الداخلي لمجلس النواب.
15- أثناء لقائه مع رئيس واعضاء اللجنة القانونية، انظر: جريدة الصباح / 1206 في 2007/12/12، ص 2. ومما يؤسف له أننا ارسلنا رسالة بالبريد الالكتروني الى السادة رئيس واعضاء اللجنة في كانون الثاني /2008/ للاستفسار عن بعض القضايا القانونية التي تخص عمل المجلس واللجنة فيما يتعلق بموضوع بحثنا، ولم يردنا أي جواب.
16- م132 من النظام الداخلي لمجلس النواب.
17- م/ 133 من النظام الداخلي لمجلس النواب.
19- م/134 من النظام الداخلي لمجلس النواب.
20- م/135 من النظام الداخلي لمجلس النواب.
21- م/136 من النظام الداخلي لمجلس النواب.
22- انظر المادة 73 من الدستور التي نصت على أن يتولى رئيس الجمهورية الصلاحيات الآتية ثالثاً: يصادق ويصدر القوانين التي يسنها مجلس النواب، وتعد مصادقا عليها بعد مضي خمسة عشر يوما من تاريخ تسلمها .
23- أنظر م/1 ف/7 من الدستور الأمريكي حيث جاء فيها بأنه.... كل مشروع قانون يصادق عليه مجلس النواب ومجلس الشيوخ يجب قبل أن يصبح قانوناً أن يقدم إلى رئيس الولايات المتحدة فإذا اقره أمضاه وإذا لم يقره أعاده.... إلى المجلس الذي صدر منه.... حيث يعاد بحثه فإذا اقره ثلثا الأعضاء أصبح قانوناً... وإذا لم يعد الرئيس مشروع أي قانون في غضون عشرة أيام من تقديمه له.... أصبح المشروع قانوناً.
24- نود الإشارة الى أن مجلس الرئاسة قد حل محل رئيس الجمهورية بموجب المادة /138/ أولاً من الدستور التي نصت على أن: يحل تعبير (مجلس الرئاسة) محل تعبير (رئيس الجمهورية ) اينما ورد في هذا الدستور ويعاد العمل بالأحكام الخاصة برئيس الجمهورية بعد دورة واحدة لاحقة لنفاذ هذا الدستور.
25- نصت المادة على أن رابعاً. يتخذ مجلس الرئاسة قراراته بالأجماع، ويجوز لأي عضو ان ينيب احد العضوين الآخرين مكانه.
26- ذكر الشيخ خالد العطية النائب الأول لرئيس مجلس النواب في مؤتمر صحفي بتاريخ 2007/12/7, نقلته قناة العراقية الفضائية مباشر, أن مجلس الرئاسة قد نقض (34) قانوناً, بعضها لأسباب شكلية, وقد عانى مجلس النواب من ذلك وتم على أثره عقد حلقة نقاشية من قبل مجلس الرئاسة حول الموضوع .
27- نصت هذه المادة على( يتحقق نصاب انعقاد جلسات مجلس النواب بحضور الأغلبية المطلقة لعدد أعضائه) وبما أن عدد أعضاء المجلس هو 275 عضو, إذن النصاب يجب أن يكون 138 عضو. وكذلك نصت المادة 23 من النظام الداخلي للمجلس.
28- نشرة أخبار الساعة الثامنة مساءً يوم2007/11/ 15
29- مثل: قانون بشأن معاقبة المتآمرين على سلامة الوطن ومفسدي نظام الحكم رقم 7 لسنة 1958, قانون الكسب غير المشروع على حساب الشعب رقم 15/ لسنة 1958 قانون تنسيق الجهاز الحكومي رقم 38 لسنة 1967, قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 المعدل, أمرا سلطة الائتلاف المؤقتة رقم 55 لسنة 2004 تأسيس مفوضية النزاهة, ورقم 57 لسنة 2004 تأسيس مكتب المفتشين العموميين في الوزارات.
الاكثر قراءة في القانون الاداري
اخر الاخبار
اخبار العتبة العباسية المقدسة
