تعد مرحلة اعداد وتحضير الموازنة العامة مرتكزا اساسيا من مرتكزات الموازنة العامة للدولة، ويقصد بها مجموعة من المسائل ذات طبيعة فنية وادارية ذات علاقة بتحديد الموارد الاقتصادية التي تخصص لإشباع الحاجات العامة ولتحقيق الأهداف الاقتصادية والاجتماعية في الدولة يتحدد العمل المالي في هذه المرحلة بوضع اعتمادات للنفقات العامة والموارد العامة لفترة قادمة وتتولى هذه المسؤولية في صورة مشروع الموازنة للإدارات الحكومية بصفتها جزء من الجهاز التنفيذي للدولة، وفي المرحلة الثانية يخضع المشروع مع المقترحات لدراسة السلطة التشريعية ومناقشتها تمهيدا للتصديق على مشروع الموازنة واصداره على شكل قانون (1) ومعلوم أن السلطة التنفيذية تلعب الدور الأساس والأول في مرحلة اعداد وتحضير الموازنة العامة (2)، حيث تتولى امر الانفاق العام وتحصيل الإيرادات العامة من خلال الادارات الحكومية في معظم دول العالم، فإنها هي التي تختص بأعداد تقديرات الموازنة، ويتم ذلك من خلال وضع بيان مفصل بالنفقات والإيرادات العامة عن فترة قادمة وتخول دائرة الموازنة هذه المهمة. اذن فالسلطة التنفيذية هي صاحبة الاختصاص بأعداد تقديرات الموازنة وهناك اعتبارات كثيرة لتخويل حق اعداد الموازنة العامة وتقديرا ، إلى السلطة التنفيذية، فهذه السلطة هي التي تتولى ادارة المؤسسات التابعة للدولة فهي الأقدر على تحديد متطلبات هذه الإيرادات والانفاق، كما أن الحكومة هي الأقدر على الالمام التام بالقدرة المالية الوطنية في الدولة بحكم درايتها بطبيعة الاقتصاد الوطني والتطورات التي تلحق به، لذلك فإن المعلومات والبيانات التي تملكها تمكنها من تحديد الاقتصاد الذي يتخذ اساسا للموارد العامة، كذلك ولما كانت الموازنة تمثل برنامجا وسياسة للحكم والادارة فإن السلطة التنفيذية تستطيع تقدير الحاجات والأوليات ومن ثم تحديد نطاق الاشباع العام واتجاهاته في المجتمع دون أن تخضع لتيارات الأهواء والمصالح. ان سلامة الادارة المالية فنيا وضمان رقابة السلطة التشريعية تتطلب اعداد تقديرات الموازنة مراعاة عدد من القواعد من اجل تنفيذ الموازنة واحكام الرقابة عليها (3). ونظرا لأهمية تقدير الموازنة العامة بشقيها الإيرادات والنفقات فإننا سنتكلم عنهما في فرعين مستقلين كالآتي:

الفرع الأول: تقدير الإيرادات العامة

الفرع الثاني : تقدير الله. فقات العامة

الفرع الأول

تقدير الإيرادات العامة  

هناك عدة طرق لتقدير الإيرادات العامة للدولة كالآتي (4): -

1- طريقة حسابات السنة قبل الأخيرة: وفقا لهذه الطريقة يتم تقدير الإيرادات في موازنة معينة على اساس الإيرادات الفعلية لآخر سنة مالية منتهية، فالإيرادات الميزانية سنة 1979 مثلا تقدر على اساس متساو مع إيرادات سنة 1977، مع عدم ادخال أي تعديل على هذه الإيرادات الا ما يستلزمه سبب خاص يتوقع حدوثه كفرض ضرائب جديدة او زيادة اسعار الضرائب القائمة. وقد سميت هذه الطريقة بطريقة حسابات السنة قبل الاخيرة بالنظر إلى تحضير الميزانية في اثناء السنة السابقة التي قد لا تكون نتائجها قد عرفت،  لا تكون قد انتهت بعد، ولذا فإنه تؤخذ حسابات السنة قبل السنة السابقة للاعتماد عليها في تقدير الإيرادات، وتعرف هذه الطريقة بطريقة التقدير الالي لأن التقدير الإيرادات لا تتطلب الا مجهودا اليا يقتصر على الاخذ بنتائج السنة قبل الاخيرة.

ويحمد لهذه الطريقة بساطتها وعدم حاجة الإدارة إلى خبرة كبيرة للأخذ بها وتبدو هذه الطريقة لما تحقق توازن الموازنة عندما تمر بدور التنفيذ وذلك لأن الاتجاه الطبيعي للإيرادات في السنوات العادية هو نمو الزيادة سنة بعد اخرى فتقدير ايرادات السنة على اساس ارقام إيرادات السنة قبل الاخيرة يؤدي إلى أن يكون الرقم الذي يحقق فعلا عند التحصيل اكبر من الرقم المقدر ولما كانت النفقات قد تودي عند تنفيذ الموازنة إلى تجاوز الاعتمادات المقدرة فإن الزيادة المتحققة في الإيرادات كفيلة بمواجهة الزيادة في النفقات.

غير أن هذه الطريقة معيبة، نظرا لأن ظروف السنة المقبلة يمكن أن تتغير عما كانت عليه في السنة قبل الأخيرة، وهي غالبا ما تتغير مما ينجم عنه عدم دقة تقديرات الإيرادات العامة، فمثلا في فترة الازدهار الاقتصادي يؤدي الاخذ ذه الطريقة إلى جعل الإيرادات المحتملة اقل من التقديرات الحقيقية اذ من المعلوم أن الازدهار يؤدي إلى زيادة إيرادات الدولة المتحققة سنة بعد اخرى وقد ينتج عن ذلك فائض في الموازنة. أما في فترة الانكماش فيحدث العكس ويودي تطبيق هذه الطريقة الى اخطاء كبيرة في التقدير، لأن السنة قبل الاخيرة التي تتخذ اساسا للتقدير قد تكون سنة بداية الازمة، في حين الازمة تتفاقم وتتسع فيما بعد وعندئذ تكون الإيرادات المقدرة اكثر من الإيرادات الحقيقية فيظهر العجز في الموازنة عند التطبيق.

2- طريقة الزيادة السنوية: تقوم هذه الطريقة على تقدير الإيرادات على اساس متوسط الإيرادات في سنوات معينة سابقة (مثلا معدل السنوات الثلاثة السابقة على سنة التقدير)، و يضاف إلى ذلك نسب زيادة مئوية تمثل الزيادة المضطردة في الدخل القومي من اهم عيوب هذه الطريقة، هو ما ينجم عن الاخذ با من اختلاف بين التقديرات والواقع الفعلي الناتج عن ان الحياة الاقتصادية لا تسير في اتجاه واحد ثابت، بل تتعرض غالبا إلى التقلبات التي تتخذ صور الرخاء والكساد (5) .

3- طريقة التقدير المباشر (6): يمكن القول أن هذه الطريقة هي السائدة التطبيق في الوقت الحاضر، وهي تقوم على اساس ترك حرية كبيرة للقائمين بالتقدير، فيمكن لهم الاسترشاد بالإيرادات التي تحققت في السنوات السابقة وكذلك دراسة الظروف الاقتصادية والاجتماعية والتوقعات التي يمكن أن تكون عليها تلك الظروف خلال السنة المقبلة. ولا شك أن هذه الطريقة بما تضمن للقائمين على عنصر الموازنة العامة من حرية وما يتيحه لهم من دراسة تضمن إلى حد ما دقة التقدير ومطابقته للواقع. غير أن هذه الحرية ان كانت ميزة من ناحية فقد تكون من ناحية اخرى سيئة تنسب إليها اذا ما اساء الموظفون استعمالها بان يغالوا في تقدير الإيرادات حتى يمكنها التوسع في تقدير النفقات او على اساس توقعاتهم بتحسين الظروف الاقتصادية التي من شأنها زيادة حصيلة الرسوم والضرائب، وقد لا يكون توقعهم في محله فيؤدي ذلك إلى اختلال في الموازنة، ومع ذلك فإن اكثر كتاب المالية يميلون إلى تفضيل هذه الطريقة، لا تعتمد على البحث والدراسة الخاصة بظروف كل مورد، بالإضافة إلى ما تعطي من حرية في العمل لمحضري الموازنة التي ستؤدي بلا شك مقارنة بالظروف الأخرى إلى أن تكون التقديرات الخاصة بالموازنة اقرب إلى الواقع بكثير.

ونحن نميل إلى طريقة التقدير المباشر للإيرادات العامة، لأنها في نظرنا هي الطريقة الاقرب إلى الصواب وتحول دون وقوع الاضرار التي ربما تنجم عندما تكون الإيرادات المقدرة اكثر من الإيرادات الحقيقية، وبعكسه عندما تكون الإيرادات المقدرة اقل من الإيرادات الحقيقية. ففي الحالة الأولى يحصل عجز في الموازنة العامة وبالتالي تأخير انجاز جزء من المشاريع التي بدأت، وفي الحالة الثانية يحصل فائض في الموازنة العامة وبالتالي عدم القيام بالمشاريع التي كانت في نية المشرع ولم يقم بأدراجها في الموازنة ظنا منه أن الإيرادات لا تكفي لسداد النفقات.

الفرع الثاني

تقدير النفقات العامة

الا يثير تقدير النفقات مشكلات او صعوبات فنية كما هي الحال في تقدير الإيرادات وانما يتطلب فقط الصدق والدقة والأمانة في تقديرها، ويطلق على المبالغ المقترحة بالمفهوم المالي بالاعتمادات ويتم تقدير النفقات العامة عادة بأسلوب التقدير المباشر وتقسم النفقات بصورة عامة على نوعين هما:

1- النفقات العامة الثابتة

2- والنفقات العامة المتغيرة

تتناول النفقات العامة الثابتة، تلك التي يمكن معرفتها وتقديرها بدقة أي على وجه التحديد لا تتبدل بعضها من سنة لأخرى، ومثالها اقساط الدين العام وبدلات الايجار المستحقة بموجب العقود و مرتبات الموظفين والعمال ونفقات المرافق القديمة التي استقرت تكاليفها ومن الطبيعي أن من السهولة أن نراعي عند التقدير حالات الاستحداث والترفيع او الغاء بعض الوظائف... الخ، وتنصب الاجازة التشريعية (التصديق على مثل هذه النفقات على شيئين هما: الغرض من النفقة اولا ومبلغ النفقة ثانيا، لذا تعد المبالغ التي تمت المصادقة عليها من قبل السلطة التشريعية حدا أعلى لا يجوز تجاوزه الا بأذن سابق من ذات الجهة التي تملك المصادقة(7).

اما النفقات العامة المتغيرة فتشمل تلك النفقات التي تتبدل كل عام تبدلا هاما، او وظيفيا مثل نفقات الاعمال الانشائية ومصروفات التعمير والصيانة واثمان اللوازم والمشتريات والادوات التي تحتاج إليها دوائر الدولة، أي النفقات التي لا يمكن تقديرها على وجه التقريب، بل يتم تقديرها عموما بطريقة التخمين المباشر وذلك بأن تتولى الدوائر والمراجع المختصة تعيين نفقاتها وفقا لتقارير الخبراء المختصين، أن تقدير هذه النفقات لا يستند إلى قاعدة ثابتة فالأسعار عادة ما تكون عرضة للتبديل والتغيير ولا يمكن التكهن مقدما بما ستكون عليه في السنة المقبلة وينصب تصديق السلطة التشريعية على هذه النفقات على الغرض من النفقة دون مبلغها (8)، وهذا يعني أن الحكومة

___________

1- د. عبد الكريم صادق بركات واخرون، المالية العامة، دار الجامعة، 1989، ص 392، كذلك انظر: د. محمد جمال ذنيبات، المالية العامة والتشريع المالي، الطبعة الأولى، الدار العلمية الدولية، عمان، الأردن، 2003، ص 289.

2- للمزيد انظر: ,Parliaments of the world, Vol. II, Inter-parliamentary Union

3- د. عبد الهادي النجار، اقتصاديات النشاط الحكومي، مطبوعات جامعة كويت، 1982، ص 395-399. وكذلك انظر: د. محمد جمال ذنيبات، مصدر سابق، ص 289-287.

4- د. عادل فليح العلي، مالية الدولة، دار الزهران للنشر والتوزيع، عمان، الأردن، بلا سنة طبع، ص 495- 497. كذلك انظر: د. خطاب شبلي، العلوم المالية (الموازنة) الطبعة الثالثة، دار الكتاب اللبناني، بيروت، لبنان، 1998، ص 74-78.

5- د. سعدي بسيسو، موجز علم المالية والتشريع المالي العراقي، مطبعة النفيض، بغداد، 1995،ص 58. 

6- د. سعدي ابراهيم، أساليب تقدير الإيرادات والنفقات بين النظرية والتطبيق، مجلة المالية، وزارة المالية ، العدد الثاني، بغداد، 1974، ص 10.

7- د. محمد جمال ذنيبات ، مصدر سابق، ص 287. كذلك انظر: د. عادل فليح العلي، م، صادر سابق، ص 498.

8- د. عادل فليح العلي، مصدر سابق، ص 499. كذلك انظر: د. محمد جمال الذنيبات، م، صدر سابق، ص 287.

تستطيع أن تتجاوز النفقات المتغيرة كنفقات الدفاع ونفقات الحالات الطارئة(9) ولا تستطيع تجاوز النفقات الثابتة كبدلات الإيجار مثلا.

9- في هذه الحالة يجب ان يوافق البرلمان على هذه النفقات الاضافية بميزانية ملحقة تسمى بالميزانية التكميلية.