لأمومة والوظيفة العامة بين الحماية القانونية والعدالة الاجتماعية

(دراسة مقارنة بين التشريع العراقي والتشريع الروسي)

مقدمة
لا تقاس عدالة التشريعات بمدى قدرتها على تنظيم الواجبات الوظيفية وفرض الالتزامات على الموظفين فحسب، وإنما تقاس أيضاً بمدى قدرتها على حماية الإنسان في ظروفه الاستثنائية، ومراعاة احتياجاته الصحية والأسرية والاجتماعية؛ ومن بين هذه الظروف تبرز الأمومة بوصفها مرحلة إنسانية تتطلب حماية قانونية خاصة، لا تقتصر آثارها على المرأة وحدها، بل تمتد إلى الطفل والأسرة والمجتمع بأكمله..
فالموظفة التي تؤدي واجباتها في المرفق العام لا تفقد حقها في الأمومة، كما أن مسؤوليتها تجاه الوظيفة لا ينبغي أن تكون سبباً في حرمانها من الحماية التي تقتضيها مرحلة الحمل والولادة ورعاية الطفل، ومن هنا تبرز أهمية إجازة الأمومة باعتبارها حقاً قانونياً واجتماعياً، ووسيلة لتحقيق التوازن بين مقتضيات العمل ومتطلبات الحياة الأسرية.
وعند النظر إلى التشريع العراقي والتشريع الروسي، نجد أن كليهما أقر أحكاماً خاصة لحماية الأمومة، إلا أن الاختلاف يظهر في مدد الإجازات، وطبيعة الاستحقاقات المالية، ومدى إشراك أفراد الأسرة في مسؤولية رعاية الطفل.
ومن هذا المنطلق، تتناول هذه المقالة الحماية القانونية للأمومة في الوظيفة العامة في العراق وروسيا، من خلال تحليل النصوص التشريعية ومقارنتها، والوقوف على مدى كفايتها، مع محاولة استلهام الجوانب الإيجابية من التجربة الروسية بما يتناسب مع خصوصية النظام القانوني العراقي.
أولاً: الأمومة في التشريع العراقي... حماية قانونية متعددة المصادر!
نظم المشرع العراقي إجازة الحمل والولادة ضمن أحكام قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل، إذ نصت المادة (43/6) على (منح الموظفة إجازة حمل وولادة مدتها اثنان وسبعون يوماً براتب تام، على أن تتمتع بما لا يقل عن واحد وعشرين يوماً منها قبل الوضع، وتتكرر الإجازة كلما تكرر الحمل والوضع وفقاً للأحكام القانونية).
ويعكس هذا النص اعتراف المشرع بالطبيعة الصحية والإنسانية للحمل والولادة، إلا أن تحديد الإجازة بهذه المدة يثير تساؤلاً مشروعاً بشأن مدى كفايتها لتلبية احتياجات الأم والطفل؟، ولا سيما في ظل التطورات الطبية والاجتماعية التي شهدها العالم.
ولم يقتصر التنظيم العراقي على إجازة الحمل والولادة، بل امتد إلى إقرار إجازة الأمومة الخاصة من خلال قرارات وتعليمات لاحقة، ومن أبرزها قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (1534) لسنة 1979، وتعليمات الخدمة المدنية رقم (134) لسنة 1981، وما صدر بعدهما من تعديلات وقرارات.
ومن النصوص المهمة في هذا المجال قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (882) لسنة 1987، الذي قرر منح الأم الموظفة إجازة أمومة براتب تام للأشهر الستة الأولى، وبنصف راتب للأشهر الستة التالية، وفقاً للأحكام المنظمة لذلك. كما صدر قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (727) لسنة 1987 بشأن الأم الموظفة التي تلد توائم، بما يعكس إدراك المشرع لاختلاف متطلبات الرعاية تبعاً للظروف الخاصة بالولادة.
وعلى الرغم من أهمية هذه الأحكام، فإن تعدد مصادرها بين قانون وقرارات وتعليمات يثير إشكالية تتعلق بعدم وضوح التنظيم القانوني وسهولة تنفيذه . فالحماية التي تتوزع بين نصوص متفرقة قد تجعل الموظفة والإدارة أمام صعوبة في تحديد الأحكام النافذة وشروط الاستفادة منها. ومن هنا تظهر الحاجة إلى إعادة تنظيم إجازات الأمومة في العراق ضمن إطار تشريعي موحد، يحدد بصورة واضحة مدة الإجازة، واستحقاقاتها المالية، وشروط منحها، والضمانات الوظيفية المرتبطة بها.
ثانياً: الأمومة في التشريع الروسي... تنظيم تشريعي أكثر تفصيلاً
يتميز التشريع الروسي بتخصيص تنظيم واضح لإجازة الحمل والولادة وإجازة رعاية الطفل، وذلك ضمن قانون العمل في الاتحاد الروسي المعروف بـ (Трудовой кодекс Российской Федерации - ТК РФ)، وهو قانون العمل الروسي الصادر بالقانون الاتحادي رقم (197-ФЗ) لسنة 2001. وقد نظم المشرع الروسي هذه الحقوق في المادتين (255 و256)، فميز بين إجازة الحمل والولادة وإجازة رعاية الطفل، باعتبار أن لكل منهما طبيعة قانونية وغاية مختلفة.
1. إجازة الحمل والولادة (Отпуск по беременности и родам)
نصت المادة (255) من قانون العمل الروسي على (منح المرأة إجازة الحمل والولادة، ومدتها في الحالة الاعتيادية مائة وأربعون يوماً، موزعة بواقع سبعين يوماً قبل الولادة وسبعين يوماً بعدها. وترتفع هذه المدة إلى مائة وستة وخمسين يوماً في حالات الولادة المصحوبة بمضاعفات)؛ (Осложненные роды)، وإلى مائة وأربعة وتسعين يوماً في حالات الحمل المتعدد (Многоплодная беременность)، وفقاً للتنظيم القانوني والطبي المعتمد.
وتكشف هذه الأحكام عن توجه تشريعي يراعي اختلاف الظروف الصحية للمرأة، فلا يكتفي بمدة واحدة لجميع حالات الولادة، بل يمنح الحالات التي تستدعي رعاية إضافية مدة أطول. أما من الناحية المالية، فيخضع التعويض عن إجازة الحمل والولادة لأحكام التأمين الاجتماعي الإلزامي، ولا سيما القانون الاتحادي رقم (255-ФЗ) لسنة 2006، المتعلق بالتأمين الاجتماعي الإلزامي عن العجز المؤقت والحمل والولادة. ويُحتسب التعويض وفق متوسط الدخل المؤمن عليه وبالحدود والضوابط التي يقررها القانون، وهو ما يجعل الحماية المالية جزءاً من منظومة التأمين الاجتماعي، وليس مجرد التزام إداري مستقل.
2. إجازة رعاية الطفل (Отпуск по уходу за ребёнком)
من الجوانب المهمة في التشريع الروسي تنظيم إجازة رعاية الطفل بموجب المادة (256) من قانون العمل، والتي تجيز منح هذه الإجازة حتى بلوغ الطفل ثلاث سنوات (До достижения им возраста трех лет). ولا يقتصر حق الاستفادة منها على الأم وحدها، بل يمكن أن يستفيد منها الأب (Отец) أو الجد أو الجدة (Бабушка/Дедушка) أو أحد الأقارب أو الوصي الذي يتولى رعاية الطفل فعلياً، وفقاً للشروط القانونية، ويعكس هذا الحكم فلسفة تشريعية تقوم على أن رعاية الطفل مسؤولية أسرية مشتركة، وليست واجباً يقع على عاتق الأم وحدها.
كما يقرر القانون الاحتفاظ بمكان العمل أو الوظيفة خلال إجازة رعاية الطفل، الأمر الذي يوفر ضمانة مهمة للاستقرار الوظيفي، ويحول دون أن يؤدي التفرغ للرعاية إلى فقدان المركز المهني، ومن الضروري هنا التمييز بين مدة الإجازة ومدة استحقاق البدل المالي؛ فالإجازة قد تمتد حتى بلوغ الطفل ثلاث سنوات، بينما يرتبط استحقاق بدل الرعاية (Пособие по уходу за ребёнком) بقواعد التأمين الاجتماعي، ويكون الاستحقاق المالي المقرر عادةً حتى بلوغ الطفل سنة ونصف السنة (18 شهراً) وفق الضوابط القانونية، لتكون الفترة المتبقية إجازة رعاية تحتفظ بالوظيفة لكن دون بدل مالي.
ثالثاً: المقارنة بين التشريعين العراقي والروسي
عند المقارنة بين التنظيم القانوني لإجازة الأمومة في العراق وروسيا، يتضح وجود اختلافات جوهرية في مدة الإجازة وطبيعة الاستحقاقات المالية ونطاق المستفيدين من إجازة رعاية الطفل.
فمن حيث مدة إجازة الحمل والولادة، يمنح التشريع العراقي الموظفة إجازة مدتها اثنان وسبعون يوماً براتب تام، وفقاً للمادة (43/6) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل، في حين يمنحها التشريع الروسي، بموجب المادة (255) من قانون العمل الروسي، إجازة مدتها (140) يوماً في الحالة الاعتيادية، وترتفع عند المضاعفات والحمل المتعدد.. ويكشف هذا الاختلاف عن توسع المشرع الروسي في مراعاة الظروف الصحية المختلفة التي قد تمر بها المرأة خلال الحمل والولادة.
أما فيما يتعلق بإجازة رعاية الطفل، فإن التشريع العراقي يتضمن تنظيماً خاصاً لإجازة الأمومة، ومن أبرز أحكامه منح الأشهر الستة الأولى براتب تام والأشهر الستة التالية بنصف راتب، وفقاً لقرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (882) لسنة 1987. في المقابل، يتيح التشريع الروسي، بموجب المادة (256)، إجازة رعاية الطفل حتى بلوغه ثلاث سنوات، مع التمييز بين مدة الإجازة ومدة استحقاق البدل المالي المرتبط بها.
وتظهر إحدى أبرز نقاط الاختلاف بين النظامين في تحديد الأشخاص الذين يحق لهم الاستفادة من إجازة رعاية الطفل؛ إذ يركز التنظيم العراقي بصورة أساسية على الأم الموظفة، بينما يتبنى التشريع الروسي مفهوماً أوسع للمسؤولية الأسرية، إذ يجيز استفادة الأب أو الأجداد أو الوصي. ويعكس ذلك توجهاً نحو اعتبار رعاية الطفل مسؤولية مشتركة بين أفراد الأسرة، وليس مسؤولية تقع على الأم وحدها.
ومن الناحية المالية، يعتمد التشريع العراقي على استحقاق الراتب التام أو نصف الراتب بحسب نوع الإجازة والنص القانوني المنظم لها، في حين يعتمد التشريع الروسي على نظام التأمين الاجتماعي، حيث يتم احتساب التعويض على أساس متوسط الدخل المؤمن عليه. وبناءً على ذلك، يمكن القول إن التشريع الروسي يتميز بتفصيل أكبر وتوسيع نطاق المستفيدين، بينما يتميز التنظيم العراقي بإقرار استحقاقات مالية خاصة للأم الموظفة، لكنه يحتاج إلى مزيد من التوحيد والتحديث التشريعي.. ولا يعني هذا الاختلاف بالضرورة تفوق أحد النظامين بصورة مطلقة، وإنما يكشف عن اختلاف في الفلسفة التشريعية، الأمر الذي يجعل الاستفادة من التجربة الروسية مدخلاً مهماً لإعادة قراءة وفحص النصوص العراقية النافذة لتحقيق العدالة الاجتماعية.
رابعاً: المقترحات والتوصيات التشريعية
بناءً على التكييف القانوني والدراسة المقارنة، يخلص هذا المقال إلى تقديم جملة من التوصيات والمقترحات التشريعية الجوهرية الموجهة إلى المشرّع العراقي:
1. توحيد المرجعية التشريعية لإجازة الأمومة: نوصي بدمج كافة الأحكام المتعلقة بالمرأة الحامل والأم الموظفة (بين قانون الخدمة المدنية وقرارات مجلس قيادة الثورة ( المنحل) في نص قانوني موحد يدرج ضمن مشروع "قانون الخدمة المدنية الاتحادي الجديد"، لضمان سهولة التطبيق والاستقرار الإداري.
2. تمديد المدة الزمنية لإجازة الوضع: نقترح رفع مدة إجازة الحمل والولادة (الوضع) المحددة في المادة (43/6) من قانون الخدمة المدنية من (72 يوماً) إلى (98 يوماً) كحد أدنى (14 أسبوعاً)، تماشياً مع معايير منظمة العمل الدولية (الاتفاقية رقم 183)، مع تمديدها تلقائياً في حالات الولادة المتعسرة أو التوائم أسوة بالمشرع الروسي.
3. مأسسة الشراكة الوالدية (إجازة الأبوة): نوصي بإدخال تعديل مرن يجيز للموظف "الأب" الاستفادة من شق إجازة رعاية الطفل (الأشهر الستة الثانية بنصف راتب)، في حال رغبت الموظفة "الأم" بالعودة إلى عملها لمقتضيات المرفق العام أو التطور المهني.
4. توفير البنية التحتية الداعمة (الحواضن المؤسسية): نقترح إلزام الوزارات والدوائر الحكومية الكبرى بإنشاء دور حضانة نموذجية معقمة تابعة لمقار العمل، مما يقلل من نسب الغياب الإداري ويوفر للأم بيئة نفسية مستقرة لإنتاجية أفضل.
الخاتمة
إن الموازنة بين الحماية القانونية والعدالة الاجتماعية في بيئة الوظيفة العامة تتطلب تشريعات ديناميكية لا تنظر إلى الأمومة كعبء مالي أو إداري على عاتق الدولة، بل كاستثمار استراتيجي في الرأسمال البشري. وإذا كان المشرع العراقي قد حقق سبقاً في إقرار الاستحقاق المالي الكامل في النصف الأول من إجازة الرعاية، فإن التشريع الروسي يقدم نموذجاً يحتذى به في شمولية مدد التعافي وحماية المركز الوظيفي وإشراك المحيط الأسري. إن تحديث النصوص العراقية بروحية العصر بات ضرورة تشريعية ملحة لإنصاف الأمومة وحفظ أمن الطفولة المبكرة في العراق.
المصادر والمراجع
• أولاً: المصادر العراقية:
- قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل.
- قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (1534) لسنة 1979.
-قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (882) لسنة 1987 (الخاص بمدد وراتب إجازة الأمومة).
-قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (727) لسنة 1987 (الخاص بالتوائم).
-تعليمات الخدمة المدنية رقم (134) لسنة 1981.
• ثانياً: المصادر الروسية:
1. قانون العمل للاتحاد الروسي (Трудовой кодекс Российской Федерации - ТК РФ)، المواد (255، 256).
2. القانون الاتحادي الروسي رقم (255-ФЗ) لسنة 2006 المتعلق بالتأمين الاجتماعي الإلزامي