بين قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004 اسس اعداد الميزانية العامة بالقول (يقوم اعداد الميزانية الفيدرالية على خطط التنمية الاقتصادية والسعي وراء استقرار الاقتصاد الكلي والقوانين والانظمة السارية ويقوم اعدادها على مراعاة الرغبة المطلوبة بضمان تقوية الوضع المالي للعراق وتقليل التذبذب في نفقات الحكومة وانجاز تراكم الدخل الإجمالي ويقوم اعداد الموازنة الفيدرالية بشكل خاص على تنبؤات حكيمة ومعتدلة لأسعار النفط والمنتجات النفطية والضرائب و ايرادات الكمارك وتقوم وزارة المالية بأعداد الخطط بالتعاون مع البنك المركزي والوزارات الأخرى (1)

ويقوم وزير المالية في شهر ايار من كل عام بإصدار تقارير عن اولويات السياسة المالية للسنة التالية لاسيما الحد الاجمالي للإنفاق وحدود كل وحدة انفاق و يقدم هذا التقرير إلى مجلس الوزراء للمصادقة ولوزير المالية أن يتشاور مع وزير التخطيط حول أولويات وتخمينات اجمالي التمويل واجراءات اعداد خطة راس المال وتخمينات الموازنة الجارية لنفقات راس المال لاسيما تلك المزمع تنفيذها او تمويلها من مصادر خارجية (2).

وسنتناول اختصاص وزارة التخطيط في تخصيص المشاريع الاستثمارية على الاقليم والمحافظات غير منتظمة في اقليم ضمن الموازنة العامة من خلال فرعين سنتناول في الفرع الاول اعداد الأسس التفصيلية لتحضير الموازنة الاستثمارية السنوية وفي الثاني سنتطرق الى مناقشة الموازنة الاستثمارية مع الوزارات والجهات غير مرتبطة بوزارة

الفرع الاول

تخصيص الاعتمادات المالية لتحضير الموازنة الاستثمارية السنوية

اشرف قانون الادارة المالية والدين العام النافذ وزيري التخطيط والمالية في مهمة اعداد موازنة الدولة وتمثلت المشاركة في امرين الأول: اشتراك وزير التخطيط مع وزير المالية من خلال النص على أن يقوم وزير المالية بالتشاور مع وزير التخطيط بتعميم لوائح داخلية واهداف السياسة المالية لوحدات الانفاق لغرض اعداد ميزانيتهما.... (3).

وقد طبق هذا النص بشكل عملي من خلال وضع تعليمات الموازنة اذ جاء في الاسباب الموجبة لإصدار تلك التعليمات بهدف انجاز مشروع تقديرات الموازنة الفيدرالية العامة بشقيها الجاري والاستثماري لسنة 2006 وبعد التنسيق مع وزارة التخطيط. (4) ولعل ضرورة مشاركة وزارة التخطيط لوزارة المالية في مجال اعداد الموازنة العامة تبرز من خلال وجود النفقات الاستثمارية العامة فيها هذا من جهة، ومن جهة أخرى فان النفقات الاستثمارية تتعلق بأنشاء مشاريع لا يحتمل انجازها خلال سنة مالية واحدة لذا فأن وزارة التخطيط تكون الجهة المختصة بدراسة أهمية تلك المشاريع و الجدوى الاقتصادية منها ومن ثم موافقتها على انشائها فتقوم عند ذلك بالتنسيق مع وزارة المالية لتخصيص الاعتمادات المالية اللازمة لإنجاز تلك المشاريع والتي عادة ما تكون مقسمة على عدد سنوات انجاز المشروع .

لذلك كان حرية بالوزارتين التشاور لدراسة الوضع الاقتصادي والامكانية المالية للدولة التي تساعد في انشاء المشروع دون غيره او تقديم مشروع اخر حسب الأهمية منه وذلك في ضوء النص الذي يقضي بأن الوزير المالية وبالتشاور مع وزير التخطيط ....... ان يحدد النفقات المقدرة بالنسبة لوحدات الانفاق المتعلقة بالموازنة. بمعنى انه اذا كانت النفقات الجارية يمكن أن توضع تقديراتها من قبل وزارة المالية فأن النفقات الاستثمارية يكون امر تقديرها منوطة بوزارة التخطيط (5).

ونجد أيضا أن القانون قد الزم وحدات الانفاق نفسها بالتقدم بمشاريع موازنتها ليس الى وزارة المالية فقط بل والى وزارة التخطيط بالنص على أن تقوم وحدات الاتفاق بتقديم طلبات لاسيما المعلومات المبينة أدناه لغرض تخصيص الأموال وتقدم ايضا نسخة من الطلب لغرض تخصيص نسبة مالية من الميزانية الى وزير التخطيط (6).

ولعل ابرز ما يشير الى اشتراك وزارتي المالية والتخطيط في مجال اعداد موازنة الدولة ووضع الاطار الكلي للاقتصاد هو صدور تعليمات اعداد الموازنة العامة التي تعمم على كل وحدات الانفاق الحكومية موقعة من وزيري التخطيط والمالية (7).

مع الإشارة أن تلك التعليمات لا تدقق من قبل مجلس شورى الدولة وهذا خلل نحن نؤشره وفي الوقت الذي الزم فيه القانون وزير المالية بالتشاور مع وزير التخطيط في الامور المذكورة أعلاه كان قد ترك له الحرية في التشاور معه في أمور أخرى ابرزها تحديد الأولويات وتخمين اجمالي التمويل واعداد خطة راس المال وتخمينات الموازنة الجارية لنفقات رأس المال بالقول (... ولوزير المالية أن يتشاور مع وزير التخطيط حول الأولويات وتخمينات اجمالي التمويل واجراءات اعداد خطة راس المال) (8).

من هذا النص يبدو واضحا أن المشرع لم يكن دقيقة ومحددا لموقفه بإلزام وزير المالية او تخييره في مشاورة وزير التخطيط لان وزير المالية أن يحدد اجمالي الإنفاق الذي يشتمل اساسا على الانفاق الرأسمالي الذي لابد وان يبدي وزير التخطيط رايا بشأنه، (9) (ومن جانبنا نرى أن من الأفضل الزام وزير المالية بالتشاور مع وزير التخطيط في كل ما يتعلق بالإنفاق والحصول على ايرادات عامة لا سيما أن المشاريع الاستثمارية تشكل نسبة مهمة من الانفاق الحكومي في كل حين بل ان الانفاق الاستثماري هو ما يعول عليه في تحقيق الاستقرار والنمو الاقتصاديين وانجاز تراكم الدخل القومي الذي تسعى الموازنة العامة إلى تحقيقه وفقا لما اشار اليه قانون الادارة المالية والدين العام النافذ) (10).

الفرع الثاني

مناقشة الموازنة الاستثمارية مع الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة

تعد الموازنة المعبر عن نشاط الدولة في حقل التنمية الاقتصادية والاجتماعية والسياسية فهي تمثل بوجه اساس التخصيصات التي تعتمد على تغطية الأنفاق الرأسمالي وهي من الناحية المالية لا تختلف عن النفقات الرأسمالية في الموازنة الجارية الا من خلال الحجم وطبيعة المشروعات التي تحتويها، أما فيما يتعلق بتوزيع التخصيصات المعتمدة للموازنة الاستثمارية فان المشرع العراقي حدد الية لتوزيع الاعتمادات (11)  . وقد صدر قانون وزارة التخطيط رقم (19) لسنة 2009 (12) والذي بين أهداف الوزارة في تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية وتحقيق الاستخدام الأمثل للطاقات والإمكانات البشرية والعمل على تطوير مسيرة التنمية الادارية بما يرفع كفاءة ادارة الجهاز الحكومي (13)

وقد بين القانون بان الوزارة تسعى إلى تحقيق أهدافها من خلال اقتراح وتطوير السياسات الاقتصادية والاجتماعية لمختلف القطاعات لتحقيق التنمية الوطنية فضلا عن اعداد وتقويم المشاريع الاستثمارية والمشاريع الرأسمالية السنوية وخطط التنمية ومتابعة تنفيذ مشاريع البرامج الاستثمارية مع الوزارات وتأمين المستلزمات الفنية والادارية لرفع كفاءة التنفيذ عن طريق التنسيق المباشر مع الوزارات المعنية والجهات التي تستفيد من ذلك فعلا عن تقويم نتائج دراسات الجدوى الفنية والاقتصادية للمشاريع والمناهج الإنمائية قبل ادراجها في الخطط التنموية والموازنات الاستثمارية السنوية (14).

ومما يلاحظ أن هذا القانون منع الوزارة فقط تقويم النتائج للدراسات سالفة الذكر دون أن يمنحها دورة أكبر في ذلك كما بين القانون بأن من ضمن اهداف الوزارة ابداء الرأي في التشريعات التي لها علاقة مباشرة بعملية التنمية الشاملة قبل تشريعها وعدم اقتصاره فقط على منح الوزارة ابداء الرأي فقط في الامور التخطيطية والتنسيقية الخاصة بالمشاريع والمناهج الانمائية المتكاملة للخطط الاستثمارية عند صدور الصلاحيات الممنوحة للوزارة (15).

ونرى ان منح الوزارة صلاحية ابداء الراي في المشاريع الاستثمارية وكذلك في الموازنة الاستثمارية لا يكفي لتحقيق أهداف الوزارة والتي تسعى الى الارتقاء بالاقتصاد العراقي حالها في ذلك حال بقية الوزارات في بقية دول العالم.

ويكون امر تقدير النفقات الرأسمالية والاستثمارية من قبل وزارة التخطيط وذلك لأنه يقع على عاتقها دراسة أهمية النفقات الاستثمارية والجدوى الاقتصادية منها والفترة الزمنية التي تستغرقها للإنجاز في تخصيص الاعتمادات اللازمة للنفقات الاستثمارية بمعنى يجري احتساب الاعتمادات اللازمة للمشاريع مقسمة على عدد السنوات التي يتطلبها المشروع الاستثماري اخذا بنظر الاعتبار التخصيص للمشاريع قيد الإنشاء ومن ثم يجري التخصيص للمشاريع الجديدة (16).

وتسعى وزارة التخطيط من خلال كوادرها الفنية والتخطيطية بذل الجهود في تحديد اولويات المشاريع الاستثمارية ودراستها وتحليلها من حيث التوقيتات الزمنية ومن حيث موقعها الجغرافي وتنميتها من الناحية الاقتصادية والفنية في المحافظات من خلال عقد الفعاليات والندوات وورش العمل والمؤتمرات التي تعقدها الوزارة على مدار السنة، ومن بينها المؤتمرات التخطيطية الهادفة الى رسم استراتيجية الموازنة السنوية بحضور ممثلين عن جميع الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة والمحافظات لمناقشتها، اذ يتم تعميم استمارة المشاريع الاستثمارية على المحافظات والوزارات لكل وزارة وجهة لغرض ارسال مقترحاتها للسنة المذكورة، بهدف تحديد الموازنات التخمينية والتخطيطية وتحديد التوقيتات المناسبة، والاطلاع على الية طرح المشاريع ودراستها، وتحديد الموازنات المخصصة لهذه المشروعات منها ونسبة الصرف (17) .

ويجوز لوزير المالية وبالتشاور مع وزير التخطيط وعلى أساس تقدير العائدات والمقترحات المقدمة للموازنة بشان تخصيص أموال الموازنة وفي ضوء ذلك التي تجري مع الوزراء أن يحدد النفقات المقدرة بالنسبة لوحدات الانفاق المتعلقة بالميزانية اضافة الى أي مبلغ يدخل في احتياطي الطوارئ (18).

____________

1- الفقرة (1) من القسم (6) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم (95) لسنة 2004.

2- الفقرة (2) من القسم (6) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

3- المادة (3) القسم (6) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

4-  الأسباب الموجبة لتعليمات اعداد تقديرات الموازنة الفيدرالية لسنة 2006.

5- المادة (5) القسم (6) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

6- المادة (4) القسم (6) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

7-  د. زينب كريم الداوودي: دور الادارة في اعداد وتنفيذ الموازنة العامة، دار صفاء للنشر والتوزيع، عمان، 2013 ، ص 81.

8- المادة (2) القسم (8) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

9- د. زينب الداوودي: دور الادارة في اعداد وتنفيذ الموازنة العامة، دار صفاء للنشر والتوزيع، عمان، 2013 ، ص 89.

10- زينب الداوودي: دور الادارة في اعداد وتنفيذ الموازنة العامة، دار صفاء للنشر والتوزيع، عمان، 2013 ، ص 89.

11- نبيل جعفر عبد الرضا: الموازنة الاتحادية في العراق لعام 2013 عرض وتقييم مقالة منشورة على شبكة الانترنت.

12- نشر هذا القانون في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4139) في 2009/10/19 .

13- المادة (2) القسم (8) من قانون وزارة التخطيط رقم (19) لسنة 2009.

14- الفقرات (اولا وثانيا وثالثا) من المادة (3) من قانون وزارة التخطيط رقم (19) لسنة 2009.

15- الفقرات (خامسا وسادسا وتاسعا) من المادة (3) من قانون وزارة التخطيط رقم (19) لسنة 2009.

16- اعطت تعليمات اعداد الموازنة الاتحادية لسنة 2006 الأولوية لإنجاز المشاريع القائمة وعدم انشاء مشاريع جديدة الا للضرورة.

17- وزارة التخطيط: المؤتمر العلمي الثاني لخطة التنمية الوطنية 2013 - 2017 الفصل الخاص بالقطاع المالي، موازنات من اجل الاستهلاك والتنمية، اربيل، 2012.

18- الفقرة (5) من القسم (6) من قانون الإدارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.