ان السلطة التنفيذية هي التي تقوم بأعداد الموازنة العامة في العراق (1) وتحتاج عملية اعداد الموازنة إلى معلومات وبيانات وكشوفات مالية وخبرات وكفاءات فكل هذه المعلومات والخبرات تتوفر اكثر لدى السلطة التنفيذية لأنها المسؤولة عن الإدارات والوزارات والموظفين بصورة عامة وهي في ميدان التنفيذ (2).

وان الموازنة العامة تعبر عن البرامج السياسية والاقتصادية والاجتماعية للحكومة، فيكون من المنطقي أن تترك للحكومة مهمة اعداد وتحضير الموازنة حتى تأتي معبرة عن هذه البرامج. وبالتالي يتسنى محاسبة الحكومة عن طريق ممثليها في البرلمان، في حال عدم تنفيذها،  لوعودها والتزاماتها التي وضعتها في برامجها  (3).

وتمر عملية تحضير الموازنة بعدة مراحل قبل احالتها بموجب مشروع قانون الموازنة العامة إلى مجلس النواب، فالموازنة الجارية تقوم وزارة المالية بإعداد تفاصيلها بعد مناقشتها مع الوزارات والدوائر غير المرتبطة بوزارة، اما الموازنة الاستثمارية للدولة فتقوم وزارة التخطيط بإعداد تفصيلاتها بعد مناقشتها مع الوزارات والدوائر غير المرتبطة بوزارة (4).

وسنتناول في هذا المطلب اختصاص وزارة التخطيط بتقديم تقرير الى مجلس الوزراء عن نتائج تنفيذ الموازنة الاستثمارية وانعكاساتها على الوضع الاقتصادي من خلال فرعين نتناول في الأول اختصاص وزارة التخطيط في أعداد نتائج تنفيذ الموازنة الاستثمارية اما في الثاني فنتطرق فيه إلى آثار تنفيذ الموازنة الاستثمارية على الوضع الاقتصادي.

الفرع الاول

اختصاص وزارة التخطيط في اعداد نتائج تنفيذ الموازنة الاستثمارية

تقدم وزارة التخطيط الى وزارة المالية الموازنة الاستثمارية و تفصيلاتها بعد مناقشتها مع الوزارات والدوائر غير المرتبطة بوزارة وان الاعتمادات المالية الموضوعة تحت تصرف الادارة لا تمثل الا رخصة بالأنفاق كقاعدة عامة الا ان هناك قيودا قانونية ودستورية تفرض على سلطة الادارة في اتخاذها قرارة بالارتباط بالصرف لابد لها من الأخذ به و مراعاته) (5).

ولا يفوتنا القول أيضا بأن الخطة الاقتصادية للتنمية التي تعتمدها الدولة ايضا من القيود الواردة على صلاحيات الادارة في الالتزام بالأنفاق لتنفيذ المشاريع التي تتضمنها تلك الخطة، اذا ما وجد المناخ المناسب للتنفيذ والا فأنها تبقى من حيث الأصل ذات سلطة تقديرية واسعة. (6).

والأصل في الاعتمادات المالية انها تبين الحد الأقصى الذي يجوز للإدارة الأنفاق دون تجاوزه لا سيما بالنسبة للاعتمادات التحديدية فمثلا نجد أن القانون البريطاني ترك للإدارة حرية الارتباط بالصرف ضمن حدود الاعتمادات المالية أو خارجها لكنه الزمها عند الصرف بالحصول على موافقته و وجود الأموال بالخزانة العامة (7).

بيد أن القانون الفرنسي جعل نفاذ تصرف الحكومة في الارتباط فوق الاعتمادات المقررة رهن بالبرلمان،(8) وكذلك الحال في مصر، اذ نص الدستور المصري سنة 2014 (تشمل الموازنة العامة للدولة كافة ايراداتها ومصروفاتها دون استثناء، ويعرض مشروعها على مجلس النواب قبل تسعين يوما على الأقل من بدء السنة المالية، ولا تكون نافذة الا بموافقته عليها ويكون التصويت عليها بابا بابا) (9).

اما القانون العراقي فقد نص على أنه (لن يتم الصرف من حساب الخزينة النظامي الا بموجب تخصيص في قانون الميزانية السنوية او الميزانية التكميلية، او مقرر في قانون اخر او لأغراض استثمارية كما مشار اليه في القسم (5) المادة (4) من هذا القانون. (10).

ولو أمعنا النظر بهذا النص فأننا نجده يجيز للإدارة الصرف لأغراض استثمارية بوجود اعتماد مالي في الموازنة مخصص لذلك الجانب من الاتفاق، وان تعليمات تنفيذ الموازنة قد الزمت الادارة عند صرفها للأموال باشتراطها... التقيد بالاعتمادات المخصصة في الموازنة ولا يجوز الدخول في التزام بالصرف أو التعاقد بما يزيد عما مخصص في الموازنة او عدم توفر التخصيصات المالية اللازمة (11).

ونص القانون العراقي على وجوب استحصال موافقة البرلمان على تعديل الموازنة العامة من خلال موازنة تكميلية، بل أن قوانين الموازنة السنوية اجازت لوزير المالية زيادة الاعتمادات في حدود معينة ينصها على أن الوزير المالية زيادة الاعتمادات المصدقة واللازمة لتغطية كلفة الاعمال التي تقوم بها دوائر الدولة بحدود الايرادات المتأتية عن تنفيذ تلك الأعمال). (12).

ونحن نرى أن طلب الادارة الاعتمادات اضافية يكون الإنجاز المشاريع الاستثمارية، في غالب الأحيان لاسيما بالنسبة لتلك التي يستغرق تنفيذها مدة زمنية تفوق ثلاث سنوات، فليس منطقية عند نفاذ التخصيص السنوي له أن يوقف العمل انتظارا لما يطلق من التخصيصات في السنة المقبلة، علما ان اطلاق الاعتمادات وصرفها للجهة المنفذة للمشروع يكون عند كل مرحلة من مراحل الانجاز في حال عدم اتفاق الادارة على صرف الاعتماد عندما يسلم المشروع جاهزا او كما اطلقت عليه تعليمات تنفيذ الموازنة تسمية (مشروع المفتاح بالي )(13).

ومما تقدم نجد ان النتيجة المترتبة على التزام الادارة بهذا الشرط هي عدم امكانيتها في الدخول بالتزام بعملية صرف تزيد عن الاعتمادات المخصصة لها في قانون الموازنة بموجب ما نص عليه قانون الادارة المالية بالقول الوحدات الانفاق أن لا تلتزم بعملية صرف تزيد عما مخصص لها في الميزانية السنوية مالم ينص على خلاف ذلك بقانون الميزانية) (14).

الفرع الثاني

 آثار تنفيذ الموازنة الاستثمارية على الوضع الاقتصادي

رغم أن الدساتير قد منحت السلطة التنفيذية صلاحيات واسعة في رسم الخطط السياسية والاقتصادية للدولة فأنها قد اوردت نصوصا تشير الى حقوق اقتصادية واجتماعية اساسية للمواطن تلقي على عاتقها مسؤولية كفالة الحصول على هذه الحقوق والتمتع بها، مما يشكل قيدا على سلطة الحكومة في تحديد الأولويات الوطنية ولم يكن العديد من هذه الحقوق وليد الساعة التي يولد فيها الدستور بل انها حقوق متأصلة الجذور كما هي متأصلة في الشريعة الاسلامية والشرائع السماوي الأخرى قبل الثورة الفرنسية (15).

والقى الدستور العراقي على عاتق السلطة التنفيذية ايضا التزامات ايجابية في مجال الاصلاح الاقتصادي بقوله (تكفل الدولة اصلاح الاقتصاد العراقي وفق اسس اقتصادية حديثة وبما يضمن استثمار كامل موارده وتنويع مصادره وتشجيع القطاع الخاص وتنميته) وقوله ((تكفل الدولة تشجيع الاستثمارات في القطاعات المختلفة وينظم ذلك بقانون)) (16).

ان هذه الالتزامات تنعكس عند تطبيقها في الموازنة العامة للدولة بصورة اعتمادات مالية ترصد لدعم القطاعات الانتاجية لغرض استثمار الموارد الطبيعية وانشاء بنى استثمارية، هذا من جانب ومن جانب اخر يكون تشجيع القطاع الخاص من خلال ما يفرض عليه من الضرائب، فتنازل الموازنة عندئذ عن جزء من إيراداتها المتأتية من ذلك المصدر) (17).

وحري بنا ونحن نتحدث عن الاصلاح الاقتصادي والحقوق الأساسية كقيود على سلطة الادارة في اعدادها لموازنة الدولة أن نقف عند نقطة جديرة بالعناية وهي اسبقية النصوص التي الزمت الدولة بالإصلاح الاقتصادي على تلك التي تلزمها بكفالة تمتع المواطن بحقوقه الاساسية مما يدل على أن الاستثمار وتراكم الدخل هو السبيل الأمثل لتوفير تلك الحقوق(18). . وذهب بعض الكتاب إلى أن الصفة المشتركة في جميع الدساتير التي صدرت بعد الحرب العالمية الثانية هي الاعتراف المباشر أو غير المباشر بضرورة التخطيط الاقتصادي (19).

وان كان لا جدال في صدور الموازنة العامة بقانون تقره السلطة التشريعية في جميع الأنظمة القانونية بغض النظر عن الفلسفة الاقتصادية التي تعتنقها الدولة فأن الجدل يثور حول القيمة القانونية للخطة الاقتصادية التي تعتبر الموازنة العامة جزءا منها وتستند اليها عند التنفيذ، ومرد ذلك الجدل هو الصيغة التي تصدر بها الخطة الاقتصادية بين اعلان حكومي ليس له الا قوة سياسية وبين صدورها بهيئة عمل قانوني تختلف قيمته تبعا لتدرجه في الهرم القانوني. (20).

ومن جانبنا نجد أن أصل الخلاف في القيمة القانونية للخطة الاقتصادية يكمن في الفلسفة الاقتصادية ومن ثم قدرة الحكومة في ظل تلك الفلسفة على أن تصدر الخطة الاقتصادية بإعلان

حكومي او تشريع قانوني لان النظام الاقتصادي يشكل قاعدة البناء فوقي من النظام القانوني و عاملا مهما في تحديد اتجاهه العام.

فإذا أخذنا فرنسا نموذجا لدول النظام الرأسمالي لندرس القيمة القانونية للخطة الاقتصادية فيها فأننا ننطلق من النص الدستوري القائل (تحدد القوانين برامج و اهداف العمل الاقتصادي والاجتماعي للدولة).(21) نجد أن من الفقهاء من يرى أن القوانين التي تنطوي على برنامج تتمتع بقدر من الالتزام يتناسب مع قيمتها القانونية الضعيفة، لأنها تعتبر وسيلة لتوجيه القطاع العام تساعد على تنفيذ الاهداف المسؤول عنها ذلك القطاع (22). وتعتبر لمن يوافق عليها من القطاع الخاص لقربها إلى المعاهدة منها الى القانون فتكون عندئذ ملزمة لمن يوافق عليها من مشاريع ذلك القطاع (23).

ولو نظرنا إلى الخطة الاقتصادية في العراق قبل صدور قانون الادارة المالية النافذ من خلال نص قانون الخطة الاقتصادية للأموال (1976-1980) على أن (على الوزارات ومؤسسات القطاع الاشتراكي بذل اقصى الجهود لتحقيق أهداف الخطة ويترتب على مخالفة ما ورد فيها أو عدم الالتزام بها محاسبة المسؤول عن تلك المخالفة). (24) اما بالنسبة لقانون الادارة المالية النافذ فقد اكد على ضرورة الأخذ بالتخطيط الاقتصادي بقوله ((يقوم اعداد الميزانية الفيدرالية على خطط التنمية الاقتصادية والسعي وراء الاقتصاد الكلي والسياسة الاقتصادية والقوانين والانظمة السارية ويقوم اعدادها على مراعاة الرغبة المطلوبة بضمان تقوية الوضع المالي للعراق، وتقليل التذبذب في نفقات الحكومة، وانجاز تراكم الدخل الإجمالي....)) (25) غير أن الخطة الاقتصادية في ظل قانون الادارة المالية النافذ لم تصدر بصورة وثيقة تحمل عنوان الخطة الاقتصادية)). بل وأن مجلس الوزراء يمارس:

اولا- تخطيط وتنفيذ السياسة العامة للدولة والخطط العامة...

رابعا- اعداد مشروع الموازنة العامة والحساب الختامي وخطط التنمية (26).

هذا النص يوضح بصورة جلية أن وضع مؤشرات السياسة العامة يعد اختصاصا لصيقة بمجلس الوزراء، وعند مقارنة الاعتمادات المالية المخصصة للنفقات الاستثمارية في الموازنات العامة للسنوات السابقة بعد عام 2003 ولغاية 2013 نجدها اقل بكثير مما خصص للنفقات التشغيلية مما يعني أن المحاولات التي أبدتها الوزارات في مجال النهوض بالنمو الاقتصادي كانت متواضعة رغم وفرة الايرادات في الموازنات الاتحادية بعد عام 2005. ولعل تواضعها يعود الى ان اكثر الوزارات ذات صفة استهلاكية اكثر منها انتاجية (27).

يتضح أن مهمة السلطة التنفيذية في العراق متمثلة بمجلس الوزراء كبيرة وواسعة من حيث الصلاحيات في موضوع اعداد وتحضير الموازنة وان وزارة التخطيط ترفق مع الموازنة الاستثمارية تقرير عن نتائج تنفيذ الموازنة وانعكاساتها على الوضع الاقتصادي للبلد والتوقعات بالنسبة للسنة المالية التالية (28).

__________

1- نصت الفقرة (رابعا) من المادة (80) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 النافذ بأن يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات التالية: (اعداد مشروع الموازنة العامة والحساب الختامي وخطط التنمية) ونصت المادة (100) من القانون الأساسي الملغى لسنة 1925 بأن (يجب أن يعرض وزير المالية على مجلس النواب اولا جميع اللوائح القانونية لتخصيص الأموال، او تزييد التخصيصات المصدقة، أو تنقيصها، أو الغائها، وكذلك قانون الميزانية وجميع اللوائح بالقروض التي تعقدها الحكومة). كما نصت الفقرة (هـ) من المادة (69) من دستور العراق الملغي لسنة 1964 بأن (تمارس الحكومة الاختصاصات الآتية: (اعداد الميزانية العامة للدولة والميزانيات الملحقة بها) كما نصت الفقرة (6) من المادة (64) من دستور العراق لسنة 1968 الملغي بأن تمارس الحكومة الاختصاصات التالية (اعداد الميزانية العامة للدولة والميزانيات الملحقة بها). اما دستور العراق لعام 1970 الملغي فقد نصت الفقرة (هـ) من المادة (61) منه بأن ( يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات التالية (اعداد الميزانية العامة للدولة والميزانيات الملحقة بها).

2-  د. السيد عبد المولى، المالية العامة، دراسة في الاقتصاد العام، دار الفكر العربي، القاهرة 1978 ص 466. سعدي ابراهيم، ميزانية الدولة، بد، 1957، ص34 كذلك. طاهر الجنابي، علم المالية العامة والتشريع المالي، دار الكتب للطباعة والنشر، الموصل، 1998، ص68.

3- د. ابراهيم عبد الكريم الغازي: التشريع المالي للميزانية العامة للدولة، مطبعة البصرة، البصرة، 1970، ص 79.

4- القسم (6) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

5- د. زينب الداوودي: دور الادارة في اعداد وتنفيذ الموازنة العامة، دار صفاء للنشر والتوزيع، عمان، 2013 ، ص 295.

6- الفقرة (ج) من المادة (7) من تعليمات تنفيذ الموازنة الاتحادية للعراق لسنة 2006.

7-  الموازنات الحكومية في الدول النامية، منشورات المنظمة العربية للعلوم الادارية، عمان، 1987، ص 104.

8- M. Duerger. Institution Tinacnicres, OP. Cit., P330et P.374                     

9-  المادة (124) من دستور جمهورية مصر العربية سنة 2014.

10- المادة (2) القسم (9) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

11- البند (3) الفقرة (أ) المادة (3) من تعليمات تنفيذ الموازنة العامة لسنة 2006.

12- الفرع الأول من المادة (8) من الفصل الثالث من موازنة السنة المالية 2005 كذلك المادة (9) الفصل الرابع) من موازنة السنة المالية 2006.

13- المادة (16) من القسم المتعلق بصلاحيات الوزير او رئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة من تعليمات تنفيذ الموازنة العامة لسنة 2006.

14-  المادة (5) من القسم (9) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

15- انظر اعلان الحقوق والمواطن الفرنسي الصادر عام 1789 ومقدمة كل من الدستور الفرنسي 1946 ودستور 1958.

16- المادة (25) والمادة (26) من دستور جمهورية العراق عام 2005.

17- د. زينب كريم الداودي، مصدر سابق، ص107. 

18 - على الرغم من التزام العراق باتفاق مع صندوق النقد الدولي بضغط النفقات وتقليل الدعم الحكومي وخفض عجز الموازنة واطفاء الديون، غير أن النفقات العامة 2006 والتي بلغت (50963161392) الف مليون دينار قد ازدادت عن تلك التي قررت في موازنة عام 2005 والبالغة (35981168) الف مليون دينار.

19- كاتزاروف: نظرية التأميم، ترجمة وتعليق عباس الصراف، مطبعة العاني، بغداد، 1972، ص 148.

20- A. De laubadere: Le traite. Elementtaire de droit administratif, T. III, Paris, 1971 p. 855.

21- الفقرة 6/ المادة (34) من الدستور الفرنسي لعام 1958.

22- محمد كاظم كمال العطار: الآثار القانونية للتخطيط الاقتصادي، أطروحة دكتوراه قدمت الى كلية الفنون والسياسة، جامعة بغداد، 1980، ص317.

23- محمد العطار: مصدر سابق، ص 322.

24- المادة (6) من قانون الخطة الاقتصادية للعراق للأعوام (1976- 1980).

25- المادة (1) القسم (6) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

26- الفقرتان اولا ورابعة من المادة (77) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

27- د. زينب كريم الداودي، مصدر سابق، ص116.

28- د. عبد الباسط علي جاسم الزبيدي : الموازنة العامة للدولة والرقابة على تنفيذها ط1 دار الحامد للنشر والتوزيع عمان 2014  ، ص 131.