تمارس السلطة التنفيذية في العديد من الدول صراحةً أو ضمنًا، اقتراح القوانين، ومن ضمنها القوانين الضريبية، ومن اجل إيضاح المراد بالاقتراح، فلا بُدَّ من تحديد مفهومه، والنصوص الدستورية والقانونية التي أشارت إلى حق السلطة التنفيذية في اقتراح القوانين الضريبية وكما يأتي:
أولا: مفهوم الاقتراح الضريبي
اختلف الفقه القانوني في تحديد مفهوم الاقتراح، فبعضهم ذهب الى الخلط بين مقترح القانون ومشروع القانون، وقالوا بأنّ الاقتراح هو : مشروع قانون اذا كان مقدم من الحكومة الى السلطة المختصة بالتشريع وهي السلطة التشريعية اما مقترح القانون فهو المبادرة المقدمة من اعضاء مجلس النواب أو احد لجانه (1)، في حين ذهب جانب آخر الى أن الاقتراح هو: "عرض مشروع القانون على السلطة المختصة بالتشريع ابتغاء استيفاء الاجراءات القانونية الواجبة دستورياً لصدور التشريع به (2) ، أو هو مشروع القانون الذي يتم عرضه على السلطة المختصة التي حددها المشرع الدستوري (3) ، وعرفه البعض الآخر، بانه: "حق يتم بموجبه أيداع نص يرتبط بقانون أو ميزانية، أو لائحة لأجل المناقشة، والتصويت عليه في البرلمان" (4).
ونأخذ على التعريفات السابقة أنها تخلط من جانب بين مقترح القانون ومشروعه في حين أن الأول يسبق الثاني زمنياً، فضلاً عن أن التعريفات تلك ساوت من حيث القيمة القانونية بين كل من الاقتراح، والمشروع.
و عرقه آخرون بأنّه اللبنة الأولى في طريقة بناء أي قانون، وبدونه لا تكتمل العملية التشريعية فهو جزء من القانون ولا يعد عملاً خارجاً عنه، اذ يقدم للتشريع مادته الأولية (5). أو هو اقتراح القانون ووصفه بالعمل الذي يمثل جوهر القانون، ويؤسس ركيزته الأولى، وذلك ان اصل القانون فكرة يراد ادخالها في النظام القانوني(6).
وذهب جانب من الفقه المالي الى تعريف الاقتراح الحكومي الضريبي بأنه: (أبداء فكرة متعلقة بالشؤون الضريبية تتضمن الرغبة في انشاء قواعد ضريبية جديدة، أو تعديل قواعد ضريبية قائمة أو الغاؤها سواء مست هذه القواعد القوانين الضريبية السارية المفعول أو أحكام متعلقة بقوانين أخرى انطوت على أحكام ضريبية مثل قوانين الاستثمار(7).
وتجدر الاشارة إلى أن المحكمة الاتحادية في العراق قد قدمت في أحد قراراتها الى تحديد مفهوم الاقتراح بقولها: ".... مقترح القانون هو فكرة والفكرة لا تكون مشروعاً، ويلزم ان يأخذ المقترح طريق الى احد المنفذين المشار اليهما لأعداد مشروع قانون وفق ما رسمت القوانين والتشريعات النافذة، اذا ما وافق ذلك سياسة السلطة التنفيذية....(8). وبذلك فان الاقتراح يُعد أول مراحل العملية التشريعية، ويتمتع بأهمية بالغة، لأنه يكشف عن وجود حاجه إلى سن تشريع أو تعديل تشريع قائم(9).
وحسنًا فعلت المحكمة الاتحادية بتحديدها لمفهوم الاقتراح، لاسيما إننا لم نجد أي نص دستوري، أو تشريع اعتيادي يشير الى تحديد مفهوم الاقتراح اذ يُعد المرحلة الأولى للعملية التشريعية، ولولا وجود مقترح القانون لما كان هناك مشروع قانون، فاقتراح القانون الضريبي إذن هو اللبنة الأولى للقانون الضريبي، وبدونه لا تكتمل العملية التشريعية، فأي قانون ضريبي يبدأ بفكرة، وهذه الفكرة تتبلور وتنضج بعد أن تمر بعدة مراحل، وصولا الى مرحلة اصدار القانون الضريبي.
لهذا اشترط الفقه لممارسة حق الاقتراح توافر شرطين شخصي، وموضوعي، ويراد بالشخصي ان يقدم الاقتراح من الجهة المختصة، التي اناط بها الدستور هذه المهمة، وهي اما السلطة التشريعية، أو السلطة التنفيذية، فاذا ما تقدم به احد المواطنين فلا يمكن عده اقتراحا لأنه لم يقدم من السلطة المختصة، اما الشرط الموضوعي فان هذا الشرط مضمونه ان الاقتراح يجب ان يكون غايته وضع اللبنات الأساسية للقانون، ويتأسس على ذلك ان يكون موضوع الاقتراح من المسائل المهمة التي يتناولها القانون بالمعالجة، وان هذا الشرط يورد قيداً على المقترح المقدم، وهو ان يكون الاقتراح ضمن الحدود التي رسمها الدستور (10).
ثانيا: الاساس القانوني لحق السلطة التنفيذية في اقتراح القوانين الضريبية:
اشارت بعض الدساتير المقارنة الى حق السلطة التنفيذية في اقتراح القوانين بشكل عام، وهذا انسحب بالتأثير على القوانين الضريبية، ومن ذلك الدستور المصري لسنة 2014، إذ نصت المادة (122) منه على أن الرئيس الجمهورية ولمجلس الوزراء ولكل عضو في مجلس النواب اقتراح القوانين..(11).
يتضح لنا من نص المادة اعلاه أنّ الاقتراح الحكومي في مصر ينفذ بأحد الشكلين: اما ان يكون وزارياً، أو ان يكون عن طريق رئيس الجمهورية، وبذلك فإن المشرع الدستوري المصري جعل للسلطة التنفيذية متمثلة برئيس الجمهورية ومجلس الوزراء الحق في اقتراح القوانين، وإن من أهم ما يتسم به الاقتراح الحكومي جدية افكاره، وعمق دراسته، وصياغته الجيدة، وكذلك ينسجم مع السياسة العامة للدولة، ويتم صدوره في حدود الامكانيات المالية للدولة، فأنها تستطيع أن تبين مواضع النقص والقصور في النظام التشريعي، على خلاف الاقتراح البرلماني الذي يتسم بسوء الصياغة، وتعارض المعاني، فصياغة التشريعات لا تُعد مسألة سهلة، وانما ، هي شاقة تستوجب الدراسة العميقة، والخبرة الواسعة (12).
اما الاساس الدستوري لاقتراح القوانين الضريبية في فرنسا، فقد نصت المادة (39) من الدستور الفرنسي لعام ( 1958) المعدل على أن من حق كل من رئيس مجلس الوزراء واعضاء البرلمان المبادرة بالتشريع..." (13).
يتجلى لنا من نص هذه المادة أنّها جعلت اقتراح القوانين، ومن ضمنها القوانين الضريبية حقاً مشتركاً بين السلطتين التشريعية، والتنفيذية، كما لم يقيد الدستور الفرنسي حق السلطة التنفيذية في اقتراح القوانين، طالما أنَّ تلك السلطة لم تخرج عن نطاق القانون، إلا أنّه قيد حق السلطة التشريعية في تقديم أي مقترح من شانه خفض الإيرادات العامة، أو زيادة النفقات ويظهر ذلك جليا في نص المادة (40) منه (14) ، فضلاً . عن ذلك، فان الاقتراحات التي يقدمها مجلس النواب لا يكون امامها فرصة النجاح ما لم تتقبلها الحكومة(15)، والاقتراح الذي تقدمه السلطة التنفيذية يُعد احد الوسائل المهمة التي تستعملها بتحقيق السياسة العامة، التي ترسمها وتنفذها، وتجد ان حمايتها تكون عن طريق القانون الوضعي(16).
وبناء على ما تقدم؛ فان المُشرع الدستوري الفرنسي، لم يخرج عن ما ذهب اليه المشرع الدستوري المصري، اذ جعل لكل منهما حق اقتراح القوانين، ومن ضمنها الضريبية مشتركاً بين السلطتين التنفيذية، والتشريعية.
اما في العراق فان مصطلح الاقتراح، ورد في دستور 2005، لكن هذا المقترح ورد في نصين هما: المادة (60 ثانياً) منه، والتي نصت على أن: " مقترحات القوانين تقدم من عشرة من أعضاء مجلس النواب أو من احدى لجانه المختصة (17)، والمادة (80) التي نصت على أن يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الأتية... ثانيا - اقتراح مشروعات القوانين (18). ويتجلى لنا من نص المادتين، أنّ المُشرع الدستوري العراقي جعل لكل من السلطتين: التنفيذية، والتشريعية الحق في الاقتراح، بمعنى أن المشرع جعل اقتراح القوانين ومن ضمنها الضريبية، حقاً مشتركاً بين كل من السلطتين، وإن الاقتراح يسبق مشروع القانون، فهو مرحلة أولية لمشروع القانون الذي تتولى السلطة التنفيذية اعداده، وتقديمه لمجلس النواب لإقراره، ولو كانت غاية المشرع الدستوري حصر هذه المكنة بيد السلطة التشريعية لنص على ذلك صراحةً، وجعل اقتراح القوانين من ضمن الاختصاصات الحصرية لمجلس النواب، والتي نص عليها في المادة (61) ، وذلك لما له من فائدة في تحقيق التعاون بين السلطتين، في بناء أسس للقانون وفق ما تتطلبه حاجات المجتمع، خاصةً وإن هذا المقترح سينال حظه من الدراسة والتدقيق ومن ثُمَّ تتم صياغته ضمن مشروع قانون (19). وكذلك فإن المشرع الدستوري عاد ونص عليه في اختصاصات مجلس الوزراء، فأنه ذكر كلمة اقتراح، وهذا يعني: أنّ مشروع القانون لا يمكن أن يرى النور دون وجود فكرة تسبقه وهو الاقتراح. والسؤال الذي يُطرح هنا هو : اذا كانت السلطة التنفيذية تملك حق اقتراح القوانين الضريبية، فهل قيد المُشرع الدستوري العراقي في ظل دستور 2005 النافذ، حق السلطة التنفيذية باقتراح القوانين الضريبية بقيود، أو حدود معينة، أو ترك المجال مفتوحاً امامها في تقديم مقترحات تدخل في أي شان من الشؤون الضريبية، ومن ضمنها عناصر قانونية الضريبة؟
من خلال التمعن بنصوص الدستور العراقي لسنة 2005 ، نجد أنه لم يقيد حق السلطة التنفيذية في اقتراح القوانين الضريبية بأي قيود، ولها اقتراح أي قانون، حتى وان كان هذا الاقتراح يتضمن فرض ضريبة جديدة، أو الغائها، أو تعديلها؛ لان الاقتراح هو مجرد فكرة أولية، وإن أي قانون لا يرى النور إلا بعد مروره بعدة اجراءات ومراحل تشريعية، منها اقراره من السلطة التشريعية، ومن ثُمّ المصادقة عليه ونشره في الجريدة الرسمية، وبذلك فهو لا يمس مبدأ قانونية الضريبة، ولمجلس النواب رفضه أو إقراره.
وجدير بالذكر أن حق السلطة التنفيذية في اقتراح القوانين الضريبية، وردت في ثنايا نصوص القوانين الضريبية ذاتها حتى قبل أن ينص الدستور العراقي لسنة 2005 النافذ، ومن ذلك ما ورد في المادة (13) مكررة من قانون ضريبة الدخل العراقي رقم 113 لعام 1982، بقولها:  للوزير ان يقترح ضمن مشروع قانون الموازنة العامة السنوية، للدولة تعديل السماحات المنصوص عليها في المادة (12) ، ومقياس الضريبة المنصوص عليه في المادة (13) من هذا القانون كلما دعت الظروف الاجتماعية والاقتصادية الى ذلك (20) وكذلك ما نصت عليه المادة (32) مكررة من قانون ضريبة العقار العراقي رقم 162 لسنة 1959، " للوزير ان يقترح ضمن مشروع قانون الموازنة العامة السنوية للدولة تعديل مقياس احتساب الضريبة المنصوص عليها في المادة (2) من هذا القانون، كلما دعت الظروف الاقتصادية، والاجتماعية الى ذلك (21).
والذي يتضح من نص المادتين أنّ المُشرع الضريبي العراقي، خول وزير المالية سلطة اقتراح تعديل مقياس الضريبة في كل من قانون ضريبة الدخل والعقار، وكذلك اقتراح بتعديل السماحات الضريبية في ظل قانون ضريبة الدخل ضمن مشروع قانون الموازنة العامة، وهذا يفيد أنَّ الاقتراح يسبق مشروع القانون الضريبي. فضلاً عن ذلك نجد أن المشرع الاعتيادي قيد حق السلطة التنفيذية في الاقتراح بمسألتين، هما: تعديل مقياس الضريبة، والسماحات الضريبية ضمن مشروع الموازنة العامة.
اما المشرع الدستوري العراقي، فانه ترك المجال مفتوحاً امام السلطة التنفيذية، في تقديم أي مقترح حتى وان تضمن المقترح النصوص الضريبية، التي تدخل في عناصر قانونية الضريبة.
ويجدر القول بأنه من التطبيقات العملية على ممارسة السلطة التنفيذية لحق الاقتراح قيام وزير المالية بتقديم مقترح بمضاعفة مقياس الضريبة، والسماحات الضريبية في قانون ضريبة الدخل ضمن مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية لسنة 2008، اذ ورد ذلك  في نص المادة (20) منها والتي جاء فيها: أولاً: تضاعف مبالغ السماحات الضريبية للموظف ضمن البند واحد من المادة (12) من قانون ضريبة الدخل، رقم 113 لسنة 1982. ثانياً: تضاعف المبالغ الخاصة بمقياس الضريبة الواردة في المادة 13 من قانون ضريبة الدخل رقم 11 لسنة 1982...(22).
وكذلك ميّز المُشرع الدستوري العراقي الحالي بين مقترحات القوانين، ومشروعات القوانين، من جانب الجهة المختصة بالتقديم. إذ عَدَ المُشرع الدستوري العراقي الحالي الجهة التي يناط بها تقديم مقترحات القوانين هما جهتان الأولى مجلس الوزراء طبقاً لنص المادة (80) من دستور 2005 ، وإن من المسائل الجديرة بالذكر أن مقترح القانون اذا ما قدم من السلطة التنفيذية ويتعلق بالقوانين الضريبية سواء إنشاء قاعدة ضريبية جديدة، أو إلغاء قاعدة ضريبية موجودة، أو تعديل قاعدة ضريبية، لابد أن تصدر من الجهات ذات العلاقة بهذا الامر وهي اما وزارة المالية، أو الهيئات الضريبية مثل موظفي الهيئة العامة للضرائب، والهيئة العامة للجمارك، أو أي وزارة اخرى ارتبطت القوانين التي تنظم تحت ثنايا الشؤون الضريبية (23).
اما الجهة الثانية التي تقدم مقترحات القوانين . هي مجلس النواب، ويتحقق ذلك من خلال تقديم مقترح القانون من عشرة اعضاء مجلس النواب أو احدى اللجان. مما يدل على أن مقترح القانون يقدم من جهتين.
اما مشروعات القوانين فان الجهة المختصة بتقديمها هي السلطة التنفيذية بدقتيها رئيس الجمهورية، ومجلس الوزراء، وهو اختصاص حصري لها، وهو ما نصت عليه المادة (60 / أولاً) من دستور 2005 ،النافذ، فاذا قدمت من غيرهما تُعد مخالفة لنصوص الدستور (24).
______________ 
1- هاتف محسن كاظم تشريع القوانين ودور السلطتين التشريعية والتنفيذية في الأنظمة الاتحادية الفيدرالية (دراسة مقارنة) مكتبة السنهوري، بيروت، 2017، ص 249. 
2- رضا عبد الله مكي، دور السلطة التنفيذية في العملية التشريعية في الأنظمة العربية (دراسة مقارنة) اطروحة دكتوراه، مقدمه الى كلية الحقوق، الجامعة الإسلامية في لبنان، 2020، ص 171 – 172. 
3- حنان محمد القيسي، ثنائيه المجلس التشريعي في العراق، دراسة في مجلس الاتحاد، ط1، 2012، ص 248.
4-  وليد الكريماوي، نشوء فكره القانون رسالة ماجستير، مقدمة إلى الجامعة المستنصرية، كلية القانون، 2013، ص 238.
5- رضا عبد الله مكي، مصدر سابق، ص 172 
6- اشرف عبد الله عمر السلطة المختصة باقتراح القوانين  دراسة مقارنة رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون جامعه بابل 1425 هجري _ 2004 ميلادي، ص 5.
7- رائد ناجي أحمد، الاطار الدستوري لتوزيع الاختصاص الضريبي بين السلطتين التشريعية والتنفيذية وأحوال الخروج عنه في التطبيقات العملية، مكتبة السنهوري، بيروت، 2019، ص 66-67. 
8- حكم المحكمة الاتحادية العليا في القضية رقم 44 اتحاديه لسنة 2010 في 2010/7/12. نقلا عن الموقع الالكتروني www.iraqfsc.iq.https// تاريخ الزيارة 2022/4/2 6،30 م
9-  ابراهيم حميد محسن الزبيدي، الفراغ التشريعي في احكام الضرائب المباشرة في العراق، اطروحة دكتوراه، مقدمة الى كلية القلون جامعة بغداد 1428 هجري _ 2007 ميلادي، ص 171. 
10- ايمان قاسم هاني الصافي، التنظيم القانوني لمجلس الوزراء في دستور جمهورية العراق لسنة 2005، اطروحة دكتوراه، كلية الحقوق جامعة النهرين 1437 هجري _ 2015 ميلادي، ص 165 – 167. 
11- المادة (122) من الدستور المصري لسنة 2014 المعدل نقلا عن الموقع الالكتروني www.constituteproject.org/constitution/Egypt_2014،https// تاريخ الزيارة 2/ 4 / 2022 الساعة 8،30 م.
12- حاتم حردان حياد، سلطة رئيس الجمهورية والوزراء في اقتراح القوانين في النظام الدستوري العراقي والمقارن، اطروحة دكتوراه، كلية الحقوق، جامعة الإسكندرية، 1442 هـ - 2021م، ص 49. 9
13- المادة 39 من الدستور الفرنسي لسنة 1958 المعدل نقلا عن الموقع الالكتروني www.constituteproject.org/constitution/France_2008.https// تاريخ الزيارة 2 / 4 / 2022 الساعة 10،30م. 
14- نصت المادة 40 من الدستور الفرنسي لسنة 1958  على (لا  تقبل مشروعات القوانين الخاصة بعضو ولا التعديلات المقدمة من اعضاء البرلمان ان ترتب على تشريعها اما تخفيض في الموارد العامة او نشوء او زيادة لاين فقط عامه). 
15- د. علي محسن مهدي حدود السلطة التنفيذية في النظام البرلماني دراسة مقارنة)، بريطانيا، فرنسا، مصر، العراق، دار الرواد المزدهرة ، بغداد، 2017، ص 185.
16- محمد عباس محسن، افراح القوانين بين المبادرة التشريعية البرلمانية والمبادرة الحكومية مراجعة للنصوص الدستورية والقرارات القضاء الاتحادي العراقي، بحث منشور في الاكاديمية للدراسات الاجتماعية والانسانية، العدد 11، جانفي، 2014، ص 79.
17- المادة 60 ثانياً من الدستور العراقي لسنة 2005 النافذ. 
18- المادة (80/ ثانياً) من الدستور العراقي لسنة 5 200 النافذ. 
19- د. رائد ناجي احمد الإطار الدستوري لتوزيع الاختصاص الضريبي بين السلطتين التنفيذية والتشريعية وأحوال الخروج عنه في التطبيقات العملية، مكتبة السنهوري، بيروت، 2019، ص 67 وما بعدها. 
20- المادة 13 مكرره من قانون ضريبة الدخل العراقي رقم 113 لسنة 1982.
21- المادة 32 مكرره من قانون ضريبة العقار العراقي رقم 162 لسنة 1959. 
22- المادة 20 من قانون الموازنة العامة الاتحادية لسنة 2008، نقلا عن الموقع الالكتروني wiki.dorar-aliraq.net/iraqilaws/law/21088.html.http// تاريخ الزيارة 3 / 4 /2022 الساعة 11،45 
23- ابراهيم حميد محسن الزبيدي، مصدر سابق، ص 170_171 
24- محمود محمد علي صبره الاتجاهات الحديثة في اعداد وصياغة مشروعات القوانين مكتبة صبره للتأليف والترجمة، بلا طبعة، 2009، ص35.